城乡关系是各国发展进程中的重要命题

一、城乡关系是各国发展进程中的重要命题

考察农村发展的情况，可以有不同角度，其中之一就是城乡关系发展的视角。城市和乡村是构成社会两个密不可分的组成部分，城乡关系是世界各国在发展进程中躲不开，也绕不过的重要命题。

从理论上讲，城乡关系主要是城市和乡村之间政治、经济、文化等方面的关系，其中最根本的是经济关系，是城市现代工业与农村传统农业并存的结构，能反映出一个国家经济社会结构发展的水平。判断城乡关系的主要参数包括，人口比例、工农业就业比重、城市化水平、城乡要素的流动程度等。新型城乡关系形态，就是城乡享有公平的发展机会，尊重乡村的平等地位，通过农村工业化、城镇化，不断缩小城乡差距，逐渐弱化终致消除二元结构，实现城乡一体化的过程。

（一）世界各国城乡关系简况

从历史上看，各国在发展初期大都经历过城乡关系的失衡。发达国家在较长时间的城市化过程中，缓解了城乡对立的矛盾。广大发展中国家则不得不面对如下问题：一边是现代化的大城市，另一边却是贫困、落后、分散的广大乡村；原有城市缺乏对农村人口的吸收能力，新兴城市则缺乏发展壮大的动力；加之政府的“城市偏向”和城市居民的“乡村歧视”，城乡之间的二元结构十分突出。

各国城乡关系发展的状况千差万别，但总体上大致可以归为几类。目前已有学者对该问题作了研究和梳理，其成果对我们宏观了解世界城乡关系发展情况颇有助益。

1．发达国家城乡之间的二元结构已基本消除

尽管发达国家的农业发展水平相对较高，但农业的弱质性仍决定了农业处于弱势产业地位。所以，发达国家在发展进程中长期保持着对农业的保护与支持。以美国为例，政府虽然不直接干预农业生产，但一直通过提供农村公共产品的方式支持农业产业，为农业生产和农户创造良好的基础环境，形成了完善的农业社会化服务体系。

目前，发达国家农村人口所占比例一般在20％以下，有的甚至低于10％。农业就业人口在总就业人口中的比重大多数下降到了10％以下，其中英国为2.6％，美国为3.9％，加拿大为6.7％，法国为10％，日本为13.8％。事实上，随着农村工业化和城市化程度的不断提高，都市与非都市的区别越来越模糊不清，传统“乡村——城市”的划分已基本失去了意义。城乡统筹发展的基础是农业的工业化，在一般发达国家，农业已转化为“农业工业”或“工业农业”，农业已不再等同于乡村价值观和乡村生活，农场已经成为一种企业，农业与其他企业之间的区别正在消失。在美国，中小农场主收入甚至高于城市职员。随着农业及其劳动形式的变迁，农业工人的生活方式与城市居民基本没有差别。^[1]

2．发展中国家的城乡关系属于典型的二元结构

发展中国家的城乡二元结构，不仅典型，而且还存在不断固化的趋势。这导致农村的发展远远滞后于城市，农业发展处于落后状态。

这类国家发展模式的一个重要特点，就是在空间上高度集中，直接导致区域间、城乡间在生产活动、就业机会、人口分布等方面，出现极度的不平衡。在城市，从事非农活动,就业机会较多，居民相对富裕；而在乡村，以农业活动为主，就业机会较少，农民普遍贫困。这限制了乡村的经济发展，扩大了城乡间的差距，进而制约整个国家经济的发展。这表现在城乡人口比上，农村人口比重保持在70％以上，城市化水平低；在城乡人口结构上，劳动力主要从事农业，但农业就业比重一般维持在50％以上，大量剩余劳动力因城镇化水平低下，无法转移出去，矛盾越发突出。印度是比较典型的二元结构，经济总体不发达，城市发展速度很快，但农村发展缓慢，农业生产力低下，农业劳动力比重一直在70％以上，直接或间接从事农业生产。这严重制约了印度从传统社会向现代社会的发展。这既成为影响发展的问题，也成为造成问题的原因。印度政府20世纪50年代启动了乡村建设计划，随后在60年代、70年代和80年代，分别制定了农业新技术战略、农村综合发展战略和旱地农业发展战略，一定程度上促进了农业发展，改变了地区发展不平衡的状况，但都是侧重某一方面，一直没有根本消除城乡关系的二元结构。^[2]包括印度在内，这些国家的政府正在为改变这一切做着努力。

3．新兴工业化国家和地区的城乡差别已有效改善

新兴工业化国家和地区的城乡差别可谓风雨后彩虹。这类国家和地区在工业和城市快速发展后，曾经历了工业在地理分布上失衡，经济发展在空间上失衡的阶段，因为工业分布上的战略失误，人口过分集中于大都市，进而引发了一系列相关社会问题。走过一段弯路后，重新认识到：必须对工业部门在空间上作重新配置，引导工业从繁华地区向落后地区转移，从城市向农村扩散，以期实现地区间、城乡间相对平衡发展的目标。随着农村城市化和农业工业化的不断推进，农业劳动力资源有了输出口，素质也得到了提升。这类国家和地区的城乡差别有效缩小，二元结构呈弱化态势。以韩国为例，20世纪70年代以前，韩国的城乡经济社会发展极不平衡，经济增长主要依赖工业，农业基础薄弱，发展滞后，城乡收入差距不断增大，发展后劲不足。韩国政府1962年开始实行第一个经济发展计划，标志其工业化的开始。1970年开展新村运动，政府通过无偿提供基本建设材料，用以改善农民的生活条件和农业生产环境，取得了明显的成效。工业化加之新村运动，调动了农民的积极性，缩小了城乡差距，大量农村劳动力由农业转向非农产业，农业劳动力所占比重一直趋于下降，1963年农业就业人数占总就业人数的63.1％，到1986年降至23.6％。我国台湾省也是通过政府举措，1960年农业就业人数比例50.2％，1990年降至12.9％。^[3]

（二）我国城乡关系的总体情况

党的十六大以前，为了实现工业化和国家现代化，我国实施的“城乡分治、一国两策”的城乡二元发展战略，农村做出了重大贡献乃至牺牲，也因此造成农村自我积累不足，城乡差距逐步扩大，城乡发展极度不平衡，形成了城乡二元经济结构和二元社会结构。党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全民建设小康社会的重大任务。”十六届三中全会再度强调“统筹城乡协调发展”，十六届五中全会进一步提出扎实推进社会主义新农村建设，推进城乡协调发展的新思路，标志着从政府总体战略上，城乡关系进入良性循环的新阶段。

1．中国城乡关系的简要发展历程

在1949年3月召开的党的七届二中全会上，城乡发展关系问题已经提上日程。毛泽东在报告中指出：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。但是党和军队的工作重心必须放在城市。”^[4]这是城乡工作政策取向的理论准备，标志着工作重点从乡村向城市转移。

新中国成立初期，由于城乡居民可以自由流动和迁徙，国家也提倡工农联盟、城乡互助，因而城乡关系没有出现显著问题。1956年4月毛泽东在《论十大关系》中论述重工业和轻工业、农业的关系时提出了中国工业化过程中，必须协调农轻重的关系，只有重视农业、轻工业，才能最终发展重工业的思想。从中隐约可见当时中国政府对城乡关系的态度。

1957年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，十分明确地提出了“统筹兼顾，适当安排”的方针。周恩来更加清晰地阐释了这一时期中央政府城乡关系的思路：“……我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”“既然是集中的城市领导分散的乡村、工业领导农业，那么，是不是就可以不要依靠农村这个基础并从而忽视乡村呢？不能。无论什么时候都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础。城市与乡村、工业与农业都是辩证的两方面，决不能取消或忽视任何一方面。”^[5]

这个时期，虽然工作重心转移到城市，但对农村工作是十分重视的。

随着三大改造的完成，经济方针产生了急躁冒进，城乡兼顾的方针逐渐被乡村为城市发展服务的理念取代，农业被更多地强调服务和保障功能，用以保证发展工业所需要的粮食和原料。制度安排和政策取向的重心，突出农村支持城市，农业支持工业。资源的配置尽可能向城市倾斜，即农村资源流向城市，却没有获取相应的或者获得较少资源的回报和流入。伴随着资源向城市集中，从乡间流失资源型偏向最终导致城市经济快速发展，农村经济却日益滞后，城市与农村之间的不均衡发展和城乡差距，最终固化为城乡经济社会发展的二元结构，城乡矛盾开始逐步积累，险些积重难返。

1958年，中国实行“户籍登记条例”，加之，工业优先和城市偏向的制度安排，实现了向现代工业化国家的历史性转变，但也因此呈现出强烈的二元结构特征，城乡关系局促，城乡差别显著。但计划经济体制的宏观背景，使城乡关系问题长期没有引起应有的重视，最终导致城市与乡村的分离与对立日益严重并不断强化。

十一届三中全会前后，中共党内富有远见和影响力的政治决策者，把握社会发展要求，抓住并用好了战略机遇，凝聚党心，代表民意，选择有效路径，完成了指导思想的拨乱反正，从指导思想的意义上，实现了华丽转身，推动党的事业步入了健康发展的轨道。重新确立了实事求是的思想路线，以经济建设为中心，踏上了改革开放之旅。党处理城乡关系的主导思想，也随之发生变化，重新审视农村在经济发展和社会稳定中的地位和作用。邓小平指出：“农业搞不好，工业就没有希望，吃、穿、用的问题也解决不了。”^[6]“农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，又强有力地推动了工业的发展。”^[7]基于这样的认识，中国的改革选择了先在农村取得突破，进而带动城市发展的路径。改革开放伊始，农村带动了城市。针对农村的一连串举措，虽然在客观上缓和了城乡关系，但总体思路仍然是城市重心的理念。

不可否认，改革开放以来我国农村发展取得的长足进步，但总体上仍远远落后于城市，城乡二元结构依然突出，城乡差距仍在拉大，城乡发展出现了分化，城乡利益关系的调整明显滞后，城乡关系日益成为一个不能回避的问题。

特别是20世纪80年代中期，城市改革逐渐铺开，农村乡镇企业异军突起，中国的城乡关系问题日渐突出。

20世纪90年代，农村、农民、农业问题交织在一起，以“三农”问题的形式再度引起关注，并开始引发城市带动农村发展的思考与探索。

1997年党的十五大上，第三代领导集体明确提出“努力使城乡经济良性互动”。但是随之而来的城市化的快速发展，使政府提供的公共产品紧紧围绕城市中心展开，继而“三农”问题齐发，再度成为焦点。

2002年党的十六大以来，中国共产党突破了就农业论农业，就农村论农村的传统思路，站在国民经济发展全局的高度，以新的思路调整城乡关系，从重视城市，兼顾农村，向扶持农村，统筹发展的重大战略转变。从税费改革试点开始，采取了一系列支农惠农政策，在着手减轻农民负担，增加农民收入，调整城乡关系的同时，提出建设社会主义新农村的新要求，城乡关系进入了“以工补农，以城带乡”的历史新阶段。

2．二元结构是中国城乡关系的突出问题

所谓二元结构，一元是劳动生产率很低的传统农业，就业比重大，产出比重小；另一元是现代工业为主的非农业部门，就业比重较小，产出比重较大。通常情况下，非农业部门大都在城镇，而传统农业部门主要集中在乡村，所以，无论对“二元”有多少种解读，城乡关系始终是核心问题，城乡差别是二元结构的集中体现。

计划经济体制和城市优先发展战略，将城乡人为分割成失去市场联系的两个部分，城市以工业活动为主，城市就业和城市公共产品供给全部由国家和政府统一管理并由公共财政支付；农民从事农业生产，承担国家定额的任务。工农产品不能平等交易，城乡劳动力不能自由流动，城乡居民的权利和发展机会不平等。国家通过工农业产品的不等价交换，从农业部门取得巨额资金，用以推动城市工业发展和国家工业化。农民在做出牺牲的同时，没有相应分享工业化带来的成果，大大降低了农业为工业提供有力支撑的可持续能力，转而影响了工业持久发展的动力和国民经济总体水平的提升。

陈宗胜等专家学者在其论著中，通过二元对比系数和二元反差指数的演算，并且同一些典型性国家进行比对、分析，最终得出结论：中国的二元对比系数是最低的，二元反差指数是最高的。这表明中国的二元反差程度是相当严重的。也就是说，我国农业比较劳动生产率过低，农业在国民经济中的产值比重太小，农业劳动力比重较大。若不解决二元结构，就不会根本改变城乡关系的对立。要缩小二元结构，就必须把大量农村剩余劳动力转移出去，以提高农业的比较劳动生产率。

缓解或消除城乡关系的根本对立，是一个复杂的过程，因为从城乡关系发展的实践层面看，中国城乡关系在不同区域呈现出不同发展阶段的城乡关系共立并存的局面：一是城乡经济发展水平都很高，即较高水平的城乡均衡发展阶段；二是城乡经济发展水平差距大，即城乡非均衡极化发展阶段；三是城乡经济发展水平都很低，即城乡低水平均衡发展阶段。显然，与中东部地区相比，西部地区城乡社会总体发育程度低，自我经济发展能力差；加之西部城乡发展所面临的自然条件更加恶劣，城乡协调发展所必需的资金、技术、政策供给更加匮乏，构建和谐的城乡社会和实现城乡协调发展的难度更大，困难更多（李泉）。

只有加快非农产业的发展，加大对农业的补贴力度，保持支农政策的连续性，才能渐次缩小城乡差别。

中国城乡关系的最终归宿是，逐步建立起平等和谐的工农关系和共同繁荣的城乡关系，逐步从城乡二元分割走向城乡一体化发展。