直接补贴的福利经济学分析及政策改进

我国粮食价格支持、直接补贴的福利经济学分析及政策改进

一、引言

粮食是一种同时具有私人产品和公共产品属性的商品，是一种特殊的商品。由于公共产品的非排他性和非竞争性，在市场经济条件下对粮食生产进行补贴是世界各国政府通行的做法，尽管其政策实施的方法、力度以及时间不尽相同，但都旨在保护本国的粮食安全和维护粮食生产者的利益。我国从20世纪90年代实施了粮食价格支持政策，2004年又在其基础上实行了粮食直接补贴政策。至于效果如何，可谓是仁者见仁，智者见智。究竟这两项补贴政策的效果如何，以及如何进一步改进我国的粮食补贴政策，本文利用福利经济学的相关原理进行了探讨。

二、粮食价格支持、直接补贴政策的福利经济学分析

1．价格支持政策的福利经济学分析。价格支持政策是指在市场价格过低，甚至低于生产者边际成本时，旨在提高必要农产品价格，以保障农产品生产者取得正常收益的政策性措施^［1］，图1是对这种政策的理论抽象。

图1　价格支持政策

图1中的S和D分别代表国内粮食市场的供给和需求曲线。为了便于比较，假定农产品市场是完全竞争市场，农产品的供需曲线都是线性的，初始均衡价格为P₀，均衡产量为Q₀。为了分析这种政策对各方参与者福利的影响，下面就利用农产品价格—数量模型来对其进行考察。

（1）粮食消费者的福利变化。在实施该政策之前，消费者剩余为面积A＋B＋E；实施之后，消费者剩余为面积E，所以消费者的剩余变化为－A－B，即减少了A＋B部分。用公式表示为：ΔCS＝－（A＋B）。该公式表明实行粮食支持价格之后，粮食消费者的福利是减少的，但由于粮食的需求是缺乏弹性的，消费者损失有限。

（2）粮食生产者的福利变化。实施保护价之前，生产者的福利为面积F＋G；实施保护价之后，生产者的福利为面积A＋B＋C＋D＋F＋G，所以生产者的福利增加了A＋B＋C＋D部分，用公式表示为：ΔP_S＝A＋B＋C＋D。该公式表明实施该政策之后，粮食生产者的福利是增加的，因为粮食保护价高于市场均衡价格，农民通过卖粮获利。

（3）政府的福利变化。从图1可以看出，为了把价格稳定在保护价P _S上，政府必须委托国有粮食企业按保护价PS敞开收购Q ₂－Q ₁数量的粮食。政府的这部分转移性支出最终由消费者来承担。所以从消费者的角度看，政府的福利变化减少了P _S＊（Q ₂－Q ₁），在图中即为面积B＋C＋D＋G＋H＋I＋J。用公式表示为：ΔPC＝－（B＋C＋D＋G＋H＋I＋J）。该公式表明政府的福利减少了，因为从消费者的角度看，政府把他们上缴的税收通过转移支付的形式付给了农民，他们福利减少的同时政府的福利也减少了。

（4）社会总福利的变化。社会总福利的变化为各参与者的福利变化之和，即粮食消费者、生产者和政府福利变化之和，所以社会总福利的变化量为

ΔSW＝ΔCS＋ΔP _S＋ΔPC＝－（A＋B）＋（A＋B＋C＋D）＋［－（B＋C＋D＋G＋H＋I＋J）］＝－（B＋G＋H＋I＋J）。

因此，实施支持价格政策之后，社会的总福利是减少的，减少的部分为面积B＋G＋H＋I＋J，它表明政府通过粮食价格支持政策把消费者的部分福利转移给生产者时，社会总福利损失较大，因此该政策不宜经常使用，至少不能作为主导的政策。

2．挂钩收入直接补贴政策的福利经济学分析。我国的粮食直接补贴按照发放补贴的不同方式可以分为挂钩收入补贴和不挂钩收入补贴。挂钩收入补贴是指根据农户当年粮食的生产或交售，向农户发放补贴，其又可以分为与农户粮食生产数量挂钩的补贴和交售数量挂钩的补贴，图2是它的理论抽象。

图2　挂钩收入的直接补贴政策

图2中的S和D分别代表国内粮食市场的供给和需求曲线。下面也利用农产品价格—数量模型来对其进行分析。

（1）粮食消费者的福利变化。如图2，在均衡点（P ₀，Q ₀）处，消费者剩余为面积A＋B。当粮食供给量从Q ₀增加到Q ₂时，相应的价格也从P ₀下降到P_b，此时的消费者剩余变为面积A＋B＋F＋G＋H，所以消费者剩余增加了面积F＋G＋H，用公式表示为：ΔCS＝F＋G＋H。该公式表明消费者的福利增加了，因为粮食直接补贴增加了粮食产量，但同时也使粮食均衡价格下降，从而使消费者受益。

（2）粮食生产者的福利变化。在均衡点（P ₀，Q ₀）处，生产者剩余为面积F＋J。由于粮食直接补贴相当于给了粮食生产者一个加价，使得粮食价格从P ₀上升到P _S。当粮食价格上升到P _S时，相应的生产者剩余变为面积B＋C＋D＋F＋J，所以生产者剩余在该政策下增加了面积B＋C＋D，用公式表示为：ΔP _S＝B＋C＋D。该公式表明粮食生产者的福利增加了，因为每单位的粮食价格上升后，农民自然获得了更多的收益。

（3）政府的福利变化。与价格支持政策类似，政府的福利变化就是其转移支付额（P _S－P_b）＊Q ₂，即为面积B＋C＋D＋E＋F＋G＋H＋I。从粮食消费者的角度看，政府的福利是负的，减少额即为政府的转移支付额为面积B＋C＋D＋E＋F＋G＋H＋I用公式表示为：ΔPC＝－（B＋C＋D＋E＋F＋G＋H＋I）。该公式表明政府的福利减少了，理由同上。

社会总福利的变化。

社会总福利的变化为各参与者的福利变化之和，即粮食消费者、生产者和政府福利变化之和，所以社会总福利的变化量为：

ΔSW＝ΔCS＋ΔP _S＋ΔPC＝（F＋G＋H）＋（B＋C＋D）＋［－（B＋C＋D＋E＋F＋G＋H＋I）］＝－E－I。

因此，实施挂钩收入的直接补贴政策以后，社会总福利是减少的，减少的部分为E＋I，它表明实施该政策之后，社会总福利是减少的，但与价格支持政策相比较，该政策造成的福利损失是较小的，因此可以以此为中心，重构我国的粮食补贴体系。

3．不挂钩收入直接补贴政策的福利经济学分析。不挂钩收入补贴是指按照农户基期粮食生产、交售的数量，或者按计税土地面积、计税产量向其发放的补贴，与农户当年粮食生产及交售的数量不挂钩，图3是它的理论抽象。

如图3，在不挂钩收入的直接补贴政策下，如果政府想使农民的收入增加B＋C＋D，那么政府可以通过转移支付的方式直接支付给农民。由于当期的粮食生产与补贴脱钩，农民生产粮食的行为完全受市场的调节，在粮食市场供求的相互作用下达到均衡，均衡点为（P ₀，Q ₀）。由于实行的是等价交换，所以消费者的剩余没有发生变化，生产者剩余的变化为政府的转移支付B＋C＋D，而政府的福利变化就是其转移支付额。因此社会总福利的变化量为：ΔSW＝ΔCS＋ΔP_S＋ΔPC＝0＋（B＋C＋D）＋［－（B＋C＋D）］＝0。

图3　不挂钩收入的直接补贴政策

因此，实施不挂钩收入的直接补贴政策以后，社会总福利不变。尽管该补贴政策属于“绿箱”政策，最符合WTO的规则，而且也能增加农民收入，但是它不符合我国粮食总供求始终偏紧的国情，只能在局部符合条件的地方使用，而不能大规模地使用。

三、对粮食价格支持、直接补贴政策的评价

由于粮食是一种特殊的、复杂的商品，我国曾先后采用过粮食价格支持和直接补贴政策，总体上实现了维护国家粮食安全，增加粮食生产和农民收入的目标。当然，任何一项政策都具有其效率损失，粮食价格支持和直接补贴政策也不例外。

1．积极作用。由于不挂钩收入的直接补贴政策目前在我国实施得很少，可以忽略不计，因此以下只讨论粮食价格支持与挂钩收入的直接补贴政策。

（1）两者都增加了粮食总产量，维护了国家的粮食安全。从图1和图2可以看出，两种政策都使粮食产量从Q₀增加到Q₂，它从理论上说明了实施这两种政策能够增加我国粮食产量，事实也确实如此。1993—1998年当支持价格盛行时，我国粮食总产量从45 649万吨增加到51　224万吨，年均增长率为2．33%；当该政策效应减弱时，粮食产量急剧下降。为了增加粮食的有效供给，从2004年开始，我国粮食补贴正式从粮食流通领域向直接补贴领域过渡，开始了从粮食价格支持政策向粮食直接补贴的转变，粮食产量稳定增长，从2004年的46 947万吨增加到2009年的53 082万吨，绝对增长量为6 135万吨，年均增长率为2．49%。所以，无论从理论还是从实践来看，两者都增加了我国粮食总产量，维护了国家的粮食安全。^［2］

（2）两者都增加了粮食生产者的收入。从图1和图2可以看出，无论是粮食支持价格政策还是挂钩收入的直接补贴政策，它们都给了粮食生产者一个生产者剩余，在现实生活中就是粮食生产者收入的增加。从1993年到2003年我国对粮食生产重点实行的是价格支持政策，对应的粮食生产者（主要为农民）的人均纯收入持续稳定增长，从912．62元增加到2　622．2元，年均增长率为11%。2004年我国粮食直接补贴政策实行以来，我国农民的人均纯收入也是稳定增长，从2004年的2 936．4元增加到2008年的4 761元，年均增长率为12．9%。因此，两者都极大地促进了我国粮食生产者收入的增加^［2］。

（3）两者均优化了我国的粮食产品结构。粮食价格支持政策可以优化我国的粮食产品结构，可以以黑龙江省为例进行说明。黑龙江省是我国的粮食主产省之一，其在稻谷和玉米种植上比较优势突出，而在小麦种植上比较优势不明显。基于此，黑龙江省政府于2000年决定取消小麦定购任务并退出保护价收购范围，而对稻谷和玉米继续实施保护价格。实施该政策以后，当年小麦的产量下降了188．4万吨，减幅高达66．3%（与1999年相比），而稻谷和玉米的产量继续保持稳定增长。1999年小麦、稻谷与玉米的比例为1∶3．3∶4．3，2000年变为1∶10．9∶8．3，到2008年末进一步变为1∶17．0∶20．4。因此，从总体上看，黑龙江省主要粮食作物的结构在保护价政策的作用下得到了优化。^［2］当然，粮食直接补贴政策也是能够优化我国粮食产品结构的。由于国家对优质水稻实行差价补贴，全国优质稻面积从2003年的21　700万亩，扩大到2007年的31 378万亩，扩大了9 678万亩，优质率从2003年的54．6%提高到2007年的72．3%，提高了17．7个百分点；粳稻面积从2003年的近9 000万亩增加到2007年的11 900万亩，占全国水稻面积的27．4%，比重提高了5个百分点；超级稻推广面积由2005年的不足3 000万亩扩大到2007年的7 800万亩，增加4 800多万亩，占全国水稻面积的比重提高11个百分点。^［3］

（4）两者均加大了国家对农业的投资。从1998年中央政府颁布《粮食收购条例》以来，我国用于价格支持政策的投入不断增大，从1997年前的200多亿元，上升到2004年的700多亿元。为继续促进粮食增产，2004年以来国家对种粮农民实施了粮食直补，同时为了防止因粮食生产扩大而引起农资价格上涨，政府于2006年又在粮食直补基础上实施了对种粮农民的农资综合直补政策，农资综合直补额从2006年的120亿元猛增到2009年的756亿元。从以上数据可以看出，近年来我国对农业的投入力度明显增大，加大了国家对农业的投资。^［2］

2．消极影响。

（1）两者在一定程度上扭曲了市场上粮食的价格。如图1，粮食市场在供求的相互作用下在（P₀，Q₀）点处达到均衡，为了执行粮食的保护价政策需把价格从P₀提高到P_S。为了维持保护价格，政府不得不委托国有粮食企业按保护价敞开收购市场上多余的粮食，所以粮食价格支持政策对粮食的价格扭曲程度较大，粮食直接补贴政策亦如此。如图2，国家给了农民一定的粮食补贴，使得粮价从P₀上升到P_S，从而刺激了粮食生产者增加了粮食供给，使得粮食产量从Q₀增加到Q₂，而粮食供给的增加又使粮食价格从P₀下降到P_b，价格的一升一降只是由于模型分析的需要，在现实生活中并不存在，所以粮食直接补贴政策也在一定程度上扭曲了市场上粮食的价格。

（2）两者实施的收益分配不利于粮食生产者。实践证明，各国实行价格支持政策的效率很低，原因主要在于价格支持政策的间接性。据财政部的测算，我国价格补贴的效率仅为14%，即国家补贴10元，农民只能得到1．4元，大部分资金在流通领域中损失。而挂钩收入的直接补贴政策因为粮食供给曲线的弹性远大于需求曲线的弹性，致使政府给予农民的补贴通过粮食市场均衡价格的下降更多地转移给了消费者。表现在图2中，农民获得补贴的P _S－P ₀部分，粮食消费者获得补贴的P ₀－P_b部分。由于粮食供给曲线的弹性远大于需求曲线的弹性，使得P _S－P ₀＜P ₀－P_b，补贴给农民带来的收益B＋C＋D将小于消费者从补贴中获得的收益F＋G＋H。

（3）两者均造成了社会福利的损失。如图1，价格支持政策的福利损失为面积B＋G＋H＋I＋J；在图2中，挂钩收入的粮食直接补贴政策的福利损失为面积E＋I。价格支持政策的福利损失在于它主要针对流通领域，而流通领域的非完全竞争性导致了政策执行成本较大，致使社会福利损失较大；粮食直接补贴政策的福利损失在于政府给予农民的补贴通过粮食市场均衡价格的下降更多地转移给了消费者，一定程度上违背了政策的目标，从而使社会福利遭受损失。

四、完善我国粮食补贴政策的相关建议

由于各种补贴政策的内在作用机理不同，政策功能也各有差异。为了充分发挥粮食补贴政策的效应，必须对现有的各种补贴政策进行有效地整合，具体可以从以下4个方面入手。

1．进一步明确我国粮食补贴政策的目标。思想是行动的先导，只有目标明确才能措施得力。无论是粮食价格支持，还是直接补贴政策，它们的目标都是调动农民的种粮积极性，使我国粮食产量稳定增长，确保国家粮食安全。我们必须明确粮食补贴政策只能是减少粮食市场风险的手段，使农民在粮食市场上获得相对稳定的收入，从而稳定并提高他们的种粮积极性，实现我国粮食产量的长期供求均衡，仅靠两项补贴政策是不足以较大幅度地增加农民收入的。粮农补贴政策只要能够稳定并适当地调动农民的生产积极性就达到了其政策目标。

2．建立以粮食直补为中心的粮食综合补贴政策。尽管各项粮食补贴政策的作用机理不同，侧重点不同，还是可以将各种补贴以粮食直补为中心结合在一起。只要农民愿意种粮，就可以将粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴以及农机具购置补贴一次性发放给他们，这样不仅提高了补贴资金的使用效率，更为重要的是较大地刺激了农民的种粮积极性。当然这里的补贴对象和范围是有限制的，补贴对象是种粮农民，特别是提供商品粮的农民；补贴的范围是水稻、小麦和玉米等主要粮食品种。当农民的生产积极性被调动起来时，粮食产量必定增加，为了防止粮食价格大幅度下降而“伤农”，这时必须启用价格支持政策。另外，为了缓解粮食保护价因粮食总产量过多而下降的压力，国家也可以在粮食产量连续增产的情况下，提高对优质化粮食品种的补贴标准，以促进我国粮食产业的优化和升级，同时也可以利用国际粮食市场缓解国内粮食过剩的压力。

3．提高补贴标准，并加快推动粮食补贴由流通领域转向生产领域。一般来说，粮食价格支持政策的社会福利损失要大于粮食直接补贴政策的，而且粮食价格支持政策属于WTO规则下应予以削减的“黄箱”政策，所以应加快推动粮食补贴从流通领域转向生产领域，但是粮食直接补贴政策又不能取代价格支持政策。由于粮食补贴政策是通过稳定并适度增加农民收入来保持农民的种粮积极性的，所以合理的补贴标准尤为重要。粮食的最低收购保护价应该定为上年粮食生产成本利润率的30%；粮食直接补贴的标准应该以现行保护价水平为底线，以保护价与市场价的价差为标准，并综合考虑农民种粮成本和财政承受能力。只有这样，才能更好地实现政策的目标。

4．加快制定《粮食补贴法》，规范粮食补贴行为。一项好的政策如果缺乏法律的规范，最终结果可能是事与愿违。因为粮食是一项重要的战略资源，对农民进行补贴是必要的。为了规范粮食补贴行为，确保国家的粮食安全，必须加快制定《粮食补贴法》。《粮食补贴法》的内容应对粮食补贴的范围、时机及规模等进行明确界定，对粮食补贴的手段、方式、方法以及政府的权、责、利进行明确规定，对那些擅自截留粮食补贴资金的违法行为要严肃处理。为了确保农民获得相对稳定的收入，这部法律应该着重解决3个方面的问题：第一，要稳定农业生产资料的价格，把其控制在合理的范围之内，比如10%；第二，粮食最低收购保护价只能是稳中有升，而不能下降，因为目前我国绝大多数农民的主要收入依旧是卖粮所得，如果农民生产的粮食不能得到合理的变现，只会挫伤农民的生产积极性；第三，除了要加大对在粮食补贴中违法行为的惩处力度之外，也要提高那些能够有效执行粮食补贴政策的干部在其政绩考核中的比重。只有这样，才能够稳定并提高农民的种粮积极性，确保国家粮食安全。

参考文献

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（2011年6月）