中国三农问题存在的根本原因是，当农民摆脱了计划经济时期过于集权的政治性组织的束缚之后，没有一个合适的经济组织帮助他们承担巨大的市场经济压力，他们各自为政，打一枪换一个地方，承担着难以想象的市场责任。在经济学理论中，生产什么，生产多少，产品卖给谁，任何人不得干涉的原理，是强调在市场经济条件下的企业自主行为，如果把这原理简单地让渡给一个个独立的农民，那就大错特错了。这种看似完美的理论必然成为三农问题产生的理论陷阱。本文试图运用制度变迁理论分析论证中国农民经济组织变革的历程、存在的问题，并提出设计构想。
一、制度变迁理论的基本原理
1．制度的含义。经济学是研究制度的。制度这个词是谁发明的，现在无从考证。对制度一词的概念的定义也各不相同，但含义却非常相近。凡是你需要同其他人打交道的场合，就需要制度。无论你是作为生产者、消费者、单位里的领导或员工，只要你同别人发生关系，就需要一种规范来约束这种关系。这种约束人与人之间关系的规范就是制度。制度就是一种涉及社会、政治和经济行为的行为规则。人类社会行为是纷繁复杂的，多种多样的，相应的，用来规范人们行为的制度也是多种多样的。譬如，有政治制度、经济制度、婚姻家庭制度、意识形态制度等等。
2．经济制度的类别。就经济制度而言，尽管纷繁复杂，从起作用的性质来讲，可以分成四类：第一类，用于降低交易费用、使交易以较低的成本达到的制度，如货币制度、期货市场等等。第二类，用于规范人们在经济活动中权利义务关系的制度，如合同制度、公司制度、保险制度等等。第三类，财务制度，包括人力资本制度、遗产制度等。第四类，与公共物品的生产、分配有关的制度，如教育制度、公共设施制度等等。制度变迁及原因从社会发展的观点来看，从总体上说，制度是相对稳定，但也不是一成不变的，它难免会出现一些渐进式的调整，制度为什么会变迁，或者说一种比较理性制度变迁之所以发生，归根到底是因为推动变迁会给推动者带来好处，并且带来的好处在抵补了相应的成本之后还有余。
3．制度变迁的理论模型。在经济学理论中，制度变迁理论又被归纳为两种模型：一是诱致性制度变迁；二是强制性制度变迁。
诱致性制度变迁指的是，现行制度变更，是由一个人或一群人为获取实施新制度的利益而自发倡导、组织和施行的制度变迁。譬如，当年小岗村的十几个村民，为了能够生存下去，获得较多的收成而自发地放弃人民公社的集体劳动制度，代之以分田到户，家庭劳动的制度。
诱致性制度变迁是一种典型的制度变迁。一旦原有制度下出现了不能获取的经济利益（外在利润），现有制度中的某些人或集团就会考虑进行制度变迁，他们之所以有进行制度变迁的动力，完全是因为出现了有可能通过制度变迁而获得外在利润。此外，他们就会开始比较外在利润同进行制度变迁的预期成本的大小。如果收益明显大于成本，他们就会有把制度变迁付诸实施的动力。
诱致性制度变迁有几个明显的特点如下。
一是“赢利性”的特点。由于诱致性制度变迁并不是谁强迫谁进行的，而是自觉自愿的。因此，这种变迁必须能够给它的主体带来利益，只有当变迁的预期收益大于预期成本时，有关组织才会去推动制度变迁。
二是“边际性”的特点。诱致性制度变迁通常总是从某一制度的“边际”——即问题最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始。
三是“渐进性”的特点。诱致性制度变迁是一个自下而上、从局部到整体的缓慢推进的过程。当制度不均衡出现时，人们通常是从某一项制度安排开始改变，逐渐扩展到与其有关的其他制度安排。仅就个人制度安排作出改变并不会使整个制度结构的特点立即发生变化，只有当一个一个渐次对就制度的各个环节作出改变并达到某一临界点后，整个制度结构的特点才会发生变化。
强制性制度变迁指的是由政府行政命令或法律强制推进和实施的制度变迁。这种制度变迁之所以需要，是因为个人或组织可以改变的，如果改变必须由国家出面。俄罗斯的改革就是有比较多的强制性特点，其主要原因源于克里姆林宫的权利格局和经济形势的变化。
强制性制度变迁的主体是国家。国家在进行制度变迁过程中具有一些私人所不具有的优势。一方面，国家凭借其强制性政权力量可以强制实施某种制度，进行制度创新和变迁。这一过程不需要一致同意，社会成员无论同意与否都必须执行政府制定的制度。所以，这种制度变迁不需要付出庞大的组织和协调成本，效率因而也很高。但是，另一方面我们也必须看到，强制性制度变迁由于规模巨大，虽然节约了一致同意的成本，却增加了强制执行的成本。如果个人或组织并不同意或认可某种制度变迁的方向，虽然无力阻止，却可以消极抵抗，我行我素，甚至“上有政策，下有对策”，使这一制度变迁的效果打打扣。
上述分析表明，两种制度变迁既是对立的，又是互相补充的。对立是指两种制度变迁模式在制度变迁主体、各自所具有的优势和局限上都不同，也不可互相替代。两种制度变迁方式有其适用的领域和方面。互补是指当组织和个人为赢利而进行的制度变迁满足不了社会对制度的需求时，就需要由国家通过强制性行动来补充不足。例如小岗村刚开始的改革，全国很多地方都反对，而国家一旦意识到这种制度的有效性，通过强制性的变迁马上就可以冲破重重阻力，在全国实行。现实生活中的制度变迁比理论模型的归纳复杂得多，但总是诱致性和强制性的结合。只有做到了结合，才能实现互补。
二、中国农民合作经济组织演变的历程
1．20世纪中国土地革命时期。这一时期中国的农会是世界上最有组织性、最有革命性的农民组织。毛泽东同志曾在《湖南农民运动考察报告》一文中作了热情洋溢的高度评价。正是这个农民组织成了中国新民主主义革命取得胜利的中坚组织。这一时期的农会组织属于诱致性制度变迁的范畴，只不过是这种组织并未得到国家政权的支持，而是得到了还未掌握国家政权的共产党组织高度关注和支持，并最终成为革命取得成功的功臣组织。
2．解放战争时期和新中国建立初期。这一时期中国在广大农村成立了贫下中农协会，开展了土地改革运动，实现了“耕者有其田”的梦想，这一变革再一次佐证了农民组织在制度变迁过程中的作用。这一时期的贫下中农协会应该属于强制性制度变迁的范畴，通过共产党组织和新中国成立后的国家政权的强大支持，把一切权力归农会，通过强制性手段剥夺地主占有的生产资料，重建了耕者有其田的个人或家庭占有制度。
3．社会主义改造时期。这一时期农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社。农民组织由政治斗争转向发展经济，开创了在农村发展经济组织的先河。如能按这条路径走下去，中国有可能走出类似西欧又具有中国特色的农民合作经济的道路。可惜的是，没过多久就放弃了这条道路，向土地集体化的高级社和人民公社制度转轨。从此，农民的经济组织完全为政权组织和经济组织合一的人民公社制度所取代，中国农民自己的经济组织从此消失，农民自主的经济权利剥夺殆尽。这一时期的农民组织既属于诱致性制度变迁、又属于强制性制度变迁的范畴。值得特别指出的是，在这里强制性制度变迁不是推进诱致性制度变迁本身的内容，前者的内容纯属在土地个人或家庭占有的基础上建立经济合作组织，后者内容是把土地收归集体，成立政经合一，而政权十分突出的组织形式。
4．1978年开始的包产到户运动，是中国农村的第二次革命。这场革命在全国实行家庭联产承包责任制，摘掉了人民公社的牌子，还给了农民种田的自主权，恢复了农产品的商品属性，使中国农村一度出现了勃勃生机。这一时期属于诱致性制度变迁和强制性制度变迁结合得比较好的典型，国家积极支持并运用法律形式保障了这一制度安排的长久性。但是家庭联产承包责任制本质上是一种分散的、低档次生存的经营方式。经过一段时间的运行，农民对这种一家一户的生产经营状态并不满意。它既不能持续提高农民收入，更不可能迎接中国加入WTO之后面临的挑战。由此看来，强制性制度变迁的初衷是好的，但缺乏对预期成本和预期收益之比的周密考虑。
5．源于20世纪80年代至今。为了弥补家庭联产承包责任制的不足，各地出现了不少农业技术专业协会。尤其在80年代到90年代初期发展甚为红火，各省科学技术协会是农业专业协会的积极组织者，曾得到农业部门、地方政府的大力支持。但是由于各种不正确因素的阻挠，农业技术专业协会起起落落，最终没有能规范发展。到90年代末到21世纪初，三农问题突出，各地又把希望放在建立农民合作经济组织上，出现了名称很多，形式各异，花样不断翻新的各种合作组织。仅湖北省目前共有农村专业合作组织985个，其中，专业协会715个，占72．5%，专业合作社150个，占15．23%，专业联合社66个，占6．7%，专业联合社54个，占5．48%。
这一时期同样属于诱致性制度变迁和强制性制度变迁混合运作阶段，但两者的力度和深度都不够，所以各地发展不平衡，缺乏规范化管理和法律支持等。作为农民有盼望组织起来的愿望，但热情不高，他们担心走回头路，也不愿出资承担组织起来的成本。政府也有把农民组织起来的意图，但苦于农民的现状加之政府口袋的不富裕，所以一时不可能加大强制性制度变迁的力度。1998年朱镕基总理到美国进行中美贸易谈判，在农业问题谈判桌上，一次对手是美国农业部长，一次对手是农协主席。2001年12月加入WTO后，大量国外农协涌进中国成立办事处，朱镕基总理在一文件上感慨批语：“我国各种协会要能有这么多就好了。”从总理的感慨批语中可以看到国家关注有加，行动较迟缓的现状是客观存在的。
三、中国农民合作经济组织发展中存在的问题
从以上历史回顾中不难看出，农民的组织只是在政治和军事斗争时期发挥过作用，到社会主义建设时期，本应将组织的主要职能转变到经济领域，遗憾的是在农村就从来没有属于农民自己的经济组织，中国是当今世界上农民组织程度最低的国家之一。最近几年，各地蓬勃兴起的各种经济组织，看似热闹，却存在众多问题。如果运用制度变迁理论来评价现在农民合作经济组织的发展现状，它既是又不是诱致性制度变迁，既是又不是强制性制度变迁。说是诱致性制度变迁，是因为农民有这种愿望，说不是，是指农民主动性不够。说是强制性制度变迁是指政府参与较多，但又有“越位”、“脱岗”之表现。
具体问题如下。
1．认识水平不高，诱致性制度变迁动力系统存在缺陷。这种缺陷表现在农民方面的问题是内在动力不足。许多农民对待发展经济组织的心态是矛盾的，他们一方面感觉自己独立面对市场、承担市场责任、市场风险的力量太弱，希望能够组织起来，减轻市场压力。但另一方面他们还心有余悸，一是害怕如果是政府出面的组织，会重回老路；二是害怕所谓的公司＋农户模式变成了公司坑农户的结果。这种缺陷表现在政府或领导方面的问题是动力出现偏差。有些地方领导对农民合作经济组织发展的作用认识不够，影响了发展速度。而发展较快的地方，领导也未从根本上去认识这一问题，而是把它当作部门或个人政绩工程来做，甚至以此作为借口向上要钱，不惜人力、物力和财力去打造没有根基的组织。武汉市新洲区双柳蔬菜协会，安陆市农产品流通协会，鹤峰县五里平蔬菜专业合作社，建始县玉泉中药材乡镇协会，列为部级试点单位后，仅农业部就补助了365万元经费，以扶持它们的发展。可以设想，如果一旦条件失去，所谓的经济组织就会轰然倒塌。行政色彩浓厚，强制性制度变迁的运作系统设计错误。从理论上讲，强制性制度变迁应该是在诱致性制度变迁的基础上，国家和政府通过制度设计、立法程序等去保障和推动诱致性制度变迁。农民合作经济组织应该是由农民自愿成立，并由自己运作管理的组织，而不应该由政府部门去运作。但是，现在大部分农民合作经济组织是依靠政府职能部门兴办，行政事业官员牵头，在组织是领导说了算，社（会）员跟着干。如湖北丹江口市农业经济协会联合会，参与理事会的成员中涉及市农委、市农业局、市蔬菜办、市科协、市民政局、市畜牧局、市水产局、市林业局等8个部门，分管农业的副市长兼任理事长。天门市农产品流通协会是由天门市农办等部门发起组建，市委分管农业的书记兼任协会理事长。可以想象，这样的农协发展下去会是一个什么状况呢？要么使农民产生更强烈的依赖性，要么使其变成“二级政府”、“官办协会”，失去了农民自愿合作的意义，成为政府部门合作的“典范”。只愿利益共享，不愿风险共担，诱致性制度变迁的利益机制出现偏差。诱致性制度变迁的特点之一是赢利性，只有给利益主体带来好处，人们才会推动制度变革。但是这种好处的来源应该来自内部的经营收益，而不是来源外部扶持，如果一味企求外来资金的扶持，好景不会长久。在经济学理论中，利益又是和风险相对应的一个概念，如果只想获得利益，不愿承担责任风险，利益机制必定出现偏差。现在许多地方的农民合作经济组织的成员不太关心组织的发展，缺乏合作意识，有好处时都高兴，遇到风险时不愿承担任何责任。现在各地在汇报成绩时，都说农民收入有所增加，例如，湖北省总入会人数98．36万人，人均年增收50元。但是，如果扣除各级政府给予的资金扶持，扣除优惠政策中的免征或减免营业税，扣除减息的信贷支持部分，在增收部分中又能有多少是经济组织内部经营带来的好处呢。山东诸城市皇华镇的例子更能说明这个问题。该镇由妇联牵头组建“巾帼艺品股份合作社”，镇政府向合作社投入7万元周转金，预备一辆吉普车，一部手机、两部程控电话、计划配置一部运输车，已腾出16间平房作为生产场所，投资15万元装修改建仓库，提供担保贷款8万元。镇政府对于自己的投入，没有规定具体还款期限，只要求运转成功后能够改善镇机关人员的福利待遇。此例也佐证了政府扶持组织的目的。
2．组织化程度低，缺乏统一标准的价值评估系统，强制性制度变迁的职能不到位。现在绝大多数地方的农民合作经济组织名称五花八门，规模也比较小，10人左右的占相当大的比重，许多仅起单一的生产合作作用，难以实现“产供销、农工贸、产学研”一体化的目的，更谈不上按照国际惯例参与国际竞争了。强制性制度变迁在推动和融合诱致性制度变迁的过程中，国家或政府的主要职能是通过相关立法规范制度的价值评估系统。现在全国乃至许多地方都还没有出台农民合作经济组织相关的法律、法规，导致组织成立、登记注册、解散和服务等方面无法无规可依，对技术、劳务、土地、设备的虚拟股份缺乏统一的评估系统，分配不公平、不公正，影响了农民的积极性，农民在交易中仍然处于“弱势”群体的地位，严重制约了农民合作经济组织的进一步发展。
四、中国农民合作经济组织发展的制度设计
设计农民合作经济组织的框架结构，必须遵循制度变迁理论的基本原理，把诱致性制度变迁和强制性制度变迁结合起来，当前主要以诱致性制度变迁为主，强制性制度变迁为辅，突出“赢利性”、“边际性”、“渐进性”特点。具体应着手以下内容的设计。
1．农民合作经济组织的定位设计。农民合作经济组织从本质上讲是维护农业和农民利益的一个团体，这个团体内的主体应该是农民，而且还要坚持自愿参与原则。这是诱致性制度变迁的内涵要求所在。因此，对农村各种经济组织的定位应该是“农民合作经济组织”。尽管先前也流行合作经济组织的提法，但内涵是有差异的。这里强调的合作是农民自己的合作，而不是与政府的合作。从理论上讲，政府尽管是管理者，但政府又有自身独特的利益，两种利益存在一起，具有排异性，在还没有找到抗排异的良方之前，不可能融合得很好。所以不要替合作经济组织决策，不要任命其负责人，政府官员更不要在合作经济组织内兼职。绝不能把农民合作经济组织办成国家经济部门的经济实体和附属物，成为部门谋取利益的基地。基于这种定位，农民合作经济组织的主要任务是将农民与市场衔接起来，减少交易成本，避免农业生产的盲目性，促进农业结构调整，规避市场风险，提高农民收入。
2．农民合作经济组织的形式设计。我国幅员辽阔，全国各地千差万别，这就决定了近期农民组织化形式，不可能采取一个模式，应当允许农民根据当地选择适宜的组织形式，尊重农民的选择权。值得指出的是，这里讲的形式适宜，与先前政府各部门的条条领导及部门之间清晰的边界而形成的形式各异是不同的。形式适宜体现的是当地实际与农民的意愿，形式各异的是部门特性与官办色彩。从长远看，农民合作经济组织还是应该演变成统一模式，例如可以通称“农业协同组织”，简称农协。农协制度采取三级系统的组织体系，即分为省级农协、县级农协、基础农协，服务功能拓展到产前、产中、产后以及农民的各项服务都由农协承担，把农民蜕变为只拿工资，不承担市场责任的农业工人。只有经过这种转变，三农问题才真正解决了。这一制度设计符合诱致性制度变迁的“渐进性”特点要求。
3．农民合作经济组织的资产组合设计。成立一个经济组织，一定要有一定数额的资产作铺垫，才能有效进行运转。资产组合可由流动资金和固定资产两个部分组成。流动资金的来源，一是自愿加入合作经济组织的成员按一定数额交纳，鼓励条件好的个人多交纳；二是吸纳社会其他人员的闲散资金。这一部分要规定限额，因为是要参入分配的，设定限额的目的是防止对农民利益的侵占；三是把现行的政府和各有关部门的扶持资金转为奖励资金，凡是符合法定规定成立的合作经济组织，都可获得一定数额的奖励资金。这一部分资金不参与利益的分配。固定资金的来源，主要由人力、土地、设备、技术入股组成。从近期看，土地可以保留在家庭，以土地的数量、优劣等级折算成股份。从长远来看，要把土地的使用权商品化、货币化，通过转让使用权获得各种创业发展（如入社门槛费或创办企业或进城务工）所需要的资本，以及由使用权转让而派生的利用剩余索取权在土地被征用时能获得足够的补偿。
4．农民合作经济组织的运作方式设计。既然是农民自己的组织，就应具备“民办、民管、民受益”的特点。在这个组织内部应该采用一人一票制的运作方式，以便充分发挥组会员的民主权利，主体地位和经济利益。在管理模式上可采用代表大会制，下设理事会和监事会。理事会是日常权利机构，由代表大会选举产生，理事会设理事长一职，理事长由理事会选举产生。理事会及成员的工作受监事会的监督检查，并定期报告代表大会。在组织内部要建立健全人事、劳动、财务、营销等各项管理规章制度并严格执行，实行政务公开，财务公开。
5．农民合作经济组织的利益机制设计。农民合作经济组织无论以什么形式出现，对外都要追求利益最大化，但自身都不是以盈利为目的的经营团体，而是服务机构，各项经营收入统归内部成员所有，其利润可以按照交易额进行分配，也可以按交易额＋按股份相结合分配。但近期应以交易额分配为主，可以更好地体现“交易的联合”这一合作经济组织的本质特征。
6．农民合作经济组织的保障体系设计。保障农民合作经济组织的健康发展和顺利运行是政府的责任。首先是法律保障体系。我国目前尚没有一部农民合作经济组织相关的法律、法规，这类组织的成立、解散、注册、登记甚至正常活动都还无法可依。所以，当务之急是制定一部《农民合作经济组织法》，明确农民合作经济组织的法人地位和市场主体资格，以便依法引导、扶持、规范、保护其健康发展。随着时间的推移，还要制定一系列的法律法规，以保证农民合作经济组织在运行中的各项权利。其次是政策支持保障体系。有了法律保护还需具体政策的支持，政策的特点还要与法律保护高度一致性。一是用产业政策引导、鼓励、支持农民合作经济组织发展；二是在税收政策和金融政策上面给予资金支持。可以提供国家贴息和无息贷款，解决资金瓶颈问题。在税收政策上，可以制订各种税收均比其他法人纳税率低10个百分点左右的规定，推动农民合作经济组织的发展。再次是市场环境保障体系。农民一旦组织起来，就需要一个更大的市场平台去实现他们的梦想。从这个意义上说，市场环境就成为农民合作经济组织发展的保障体系之一。一是要建立开放的、设施条件较为完备的农产品交易市场，打造农民——合作经济组织——农产品交易市场——超市的供应链；二是放宽市场准入制，完善绿色通道，提供方便快捷的检验服务和交易服务；三是要开辟市场信息发布窗口，及时发布国际、国内农产品需求信息、价格信息，引导农民合作经济组织调整产业结构。
参考文献
［1］操尚学，晏成华．湖北省农村专业合作组织情况调查与发展对策［R］．湖北省农业厅调研报告，2004．
［2］中国社会科学院农村发展研究所课题组．创新促农中介组织发育完善［N］．经济参考报，2001－12－12．
（2005年10月）
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