强镇扩权在长兴县的实践

（二）强镇扩权在长兴县的实践

“强镇扩权”是近年来某些市县向经济实力强的乡镇下放权力的县（市、区）乡（镇）体制改革行动，其实质是“强县扩权”的权力配置改革向乡镇政府的延伸。浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且还对比较发达的中心镇进行了放权。早在2007年4月，省政府就下发13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，其核心内容是权力下放，鼓励一些县政府将部分经济管理权力直接下放给141个中心镇，与前些年向经济实力强的县下放权力的“强县扩权”相对应，此次称为“强镇扩权”。

为了增强了中心集镇的实力，优化了建制镇发展的外部条件，经过“撤、扩、并”等方式，长兴县的乡镇数目已从1987年的9镇25乡调整到目前的10镇6乡，使整个县域的城镇化水平有所提高。“强镇扩权”改革启动后，按照“权力下放、权责相当”的思路，积极探索乡镇政府体制改革的路径，努力推动中心镇的管理制度创新。对乡镇政府管理急切需要而而县级职能部门又难以行使的部分管理权限，诸如劳动用工、安全生产、城建监察等职能，通过委托方式授予一些中心镇，以加快中心乡镇的发展速度，提高中心乡镇的经济发展辐射能力。

1.根据中心镇管理需要下放各种行政管理权

“强镇扩权”的主要内容就是扩大中心镇的管理权限，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，其目的是在基础设施建设、污水处理、农村教育、失地农民的社会保障等方面，强化乡镇政府公共服务功能，从而使中心镇更好地履行其促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定的职能。

按照浙江省统一部署，“强镇扩权”的改革将明确授予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。为此，在“强镇扩权”改革过程中，长兴县按照“精简、统一、效能”的原则，强化中心镇政府规划建设、公共文化、农村科技、义务教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等公共服务职能。建立机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”的中心镇劳动保障工作平台，建立健全农村劳动力转移就业培训制度，促进农村富余劳动力向中心镇非农产业转移。同时，理顺中心镇条块关系，根据实际需要综合设置机构，在核定的人员编制范围内配置工作人员，积极探索中心镇行政执法监管改革，界定法定职责，规范委托执法职权，合理确定协助义务。

近几年来，长兴县通过加强“强镇扩权”改革的领导工作体制，完善小城镇建设的权力配置，加大财政政策的扶持力度等方式，使“强镇扩权”改革稳步推进。长兴县有意识地强化各中心镇在县域经济社会发展总体规划编制中的主体作用，使各镇都集中力量做好小城镇规划编制，充分发挥规划对建设的指导作用。为了让“强镇扩权”改革的顺利开展，长兴县还制定并出台了《关于加快小城镇建设的若干政策意见》，从户籍管理、简化办事程序、加大财政扶持力度等七方面提出了小城镇建设的优惠政策，为加快小城镇建设提供政策保障。通过一系列的权力配置改革，长兴县的乡镇政府功能得以进一步完善，小城镇建设取得一定成效，初步改变了原来各小城镇经济发展缓慢、管理绩效低下的局面，逐步发挥出中心乡镇在城乡一体化发展进程中的纽带作用。

2.优化乡镇的公共财政投入与投资体制

在“强镇扩权”过程中，乡镇政府拥有必要的公共财政资源是其行使权力和承担公共服务职能的必要前提。因此，优化乡镇的公共财政投入与投资体制无疑是“强镇扩权”的重要内容，也是“强镇扩权”改革能否取得成功的关键因素所在。长兴县按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜与分类指导的原则，逐步完善中心镇财政体制，使之适应中心镇培育和壮大的需要。加大对中心镇的投入。2007年8月，根据长兴县十二次党代会要求和《浙江省关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》的精神，按照“县里扶持、镇里负责；县定方向、镇里决策；县定目标、镇里努力”的原则，长兴县确定泗安镇、和平镇、煤山镇为三个中心镇。每年长兴县财政安排资金2800万元（泗安镇1200万元、和平镇800万元、煤山镇800万元）以奖代补，用于推进中心镇当年工业平台和城镇基础设施建设（不包括房地产）。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。中心镇新编的各类规划经县级批准通过后，由县财政按编制费用的50%给予补助。县建设部门还免费提供中心村建设规划设计方案和农民建房通用设计图纸。

在县乡的财政体制方面，为了推进中心镇基本制度建设和增强中心镇政府的能力（财力和权力），探索小城镇服务型政府建设的财政保障体系，长兴县实行在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜，同时加强县财政部门对乡镇土地出让金使用情况的监管，确保专款专用。在长兴县，中心镇的土地契税县净得部分、城市维护税县得部分、市政基础设施配套费以及经营性用地净出让金全额专项用于中心镇城镇基础设施建设。同时还适度倾斜中心镇建设用地指标，对不定位待置换用地可以优先调整使用，对本区域内的建设用地复垦指标，中心镇使用额度提高到70%。其他优先安排中心镇的农村公路建设计划，对中心镇的文化、教育、卫生等社会事业也是有限考虑和安排。同时，长兴县加大对中心镇用地的支持力度，各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，做到集中用地和集约用地。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持中心镇加大投资体制改革力度，鼓励中心镇行政执法监管改革，要求各职能部门各司其职、协调配合，合力支持中心镇发展。

3.以中心镇培育工程推动中心乡镇发展

优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。为了加快推进城乡协调发展，全面建设小康社会，自2004年开始，长兴县出台《长兴县城乡一体化行动纲要》，全面启动包括小城镇建设工程在内的城乡一体化行动八大工程。为加大中心镇培育建设力度，2007年，长兴县又出台了《关于加快三个中心镇发展的若干意见》，在财政补助、用地指标倾斜、投融资体制改革、行政执法监管改革、职能部门配合等11个方面提出了配套政策。同时，针对各镇集镇管理现状，长兴县人民政府办公室还转发了县城市管理局关于在乡镇下设城管中队有关规定的通知，对其体制、主要职能等作了详细规定和说明，为各镇城镇管理有效执法提供了依据。

小城镇建设工程实施以来，按照“改善基础设施、完善城镇功能、优化城镇环境、提升城镇品位”的总体要求，截至2009年5月，全县9个小城镇共投入建设资金18.2亿元，启动实施基础设施和公共设施项目288个，一批市政、给排水、交通、文教、卫生、商贸等功能性基础设施相继建成，共新增、改造绿化面积93.6公顷。城镇发展空间有序拓展，9个小城镇的镇区规模已扩大到26.8平方公里，人口集聚规模已达到9万人。三个中心镇按照统筹城乡发展的要求，以“做强自身、辐射周边、领跑全县”为目标，以新型工业化和新型城市化为支撑，通过“普惠加优惠”的政策扶持和中心镇的自主发展，加大了中心镇培育建设力度，加快提升中心镇集聚功能，并不断强化中心镇的辐射效应，增强了中心镇对县域社会经济发展的支撑作用。

通过几年的“强镇扩权”改革，长兴县的中心镇建设工作已取得初步的成就：

（1）经济实力得到增强。泗安、煤山、和平等三个中心镇的建设步伐明显加快，几年来共完成基础设施和公共设施建设11.9亿元，启动实施建设项目131个，中心镇的辐射、集聚、带动作用已初步显现。2008年煤山镇财政收入达到3.5亿元，和平镇1.01亿元，泗安镇4747万元，年增长率分别达到19.2%、35.9%、48.1%。在国家宏观调控政策实施的大背景下，三个中心镇不断创新城镇管理方式，推进城镇管理现代化，先后建成了一批功能性、基础性和环境性项目，有效地增强了集镇配套功能，提升了城镇品位。

（2）城镇环境明显改善。各中心镇以创建为载体，不断加大环境整治力度，把绿化建设作为改善生态环境、提升建设品位的一项重要措施来抓，城镇绿化建设明显加快。重点在城镇的主要出入口、主要道路沿线实施绿化建设，城镇面貌得到较大改善。同时随着房地产开发的推进，居民的住宅条件明显改善，城镇面貌明显改观。到2011年，三个中心镇将努力全部完成“国家文明镇”、“国家卫生镇“和“全国生态环境优美乡镇”的创建目标。

（3）中心镇建设丰富了镇区建设的内涵，科学布局了重大基础设施，提高了资源共建共享水平，加大了交通建设投入力度，高标准建设了农村联网工程，构建了区域内一体化快捷交通网。通过引导企业向工业集中区集中，农户向社区集中，公共服务向农村普及，不断提升了中心镇城市化水平，有效发挥了辐射带动作用。预计到2011年，泗安镇、和平镇、煤山镇三个中心镇城市化水平分别将达到51%、55%、54%。通过几年的努力，长兴县各乡镇的综合竞争实力和辐射带动能力明显增强，已经发展成为统筹城乡发展，建设社会主义新农村，走新型城市化道路的重要节点，成为发展县域经济的重要载体和就近转移农村人口的重要平台。