解析两难困境

9.3.2　公平与效率冲突的原因：解析两难困境

由于农村尚未建立起社会保障体系，以及农业生产经营所面临的风险，土地同时承担起了社会保障功能，对一些非常贫困的地区，土地意味着生存保障。当人均土地资源极少时，农民的理性原则首先是谋求生存安全，其经济决策的基础是生存伦理而不是经济理性（Scott，1976）。农民人均收入水平非常低时，土地作为一种生存保障资料，此时土地均分就构成农民克服生存压力的一个集体的自然选择（Dong，1996）。这也是在调查中，许多农民赞同农地集体所有权的原因，甚至赞同适时调整的人的比例超过了赞同长期稳定的比例，反映了土地仍然承担社会保障功能的事实。但是同时有35.5%的受访者表示，在《承包法》实施后，土地使用权长期稳定的前提下将会大量增加投资。这种矛盾的心态反映了土地承担双重功能带来的利益冲突和两难选择。

法律在传统上是讲求公平的，经济学的传统是效率优先，法律和经济学结合的目的就是寻求公平和效率的统一，至少我们要知道为获得公平付出了多少代价（效率损失）或知道为得到效率损失了多少公平。对《承包法》而言，“公平与效率”的矛盾只是一个表象。首先，土地使用权分配的“公平”只是对农村集体经济组织内部而言，不同集体经济组织的农民所能承包的土地数量并不相同，甚至悬差很大。一些临近城区或受自然灾害影响较大（沙漠、泥石流等）地区的农民人均只有很少的土地，甚至有人没有土地。其次，土地承包制度施行过程中，女性更容易陷入无地的境地，而且土地的质量差别很大（林志斌，2001）。土地均分承包的制度安排，与其说是保障了公平，不如说是保障了农民的普遍就业（隐性失业），而不同地域的农民就业条件是不平等的。“公平与效率”矛盾的背后是农业与工业之间的矛盾，是农村大量的剩余劳动力供给和工业有限的吸纳能力之间的矛盾。

土地承包法意图通过土地制度安排让农民实现自我保障、自我发展（农民自身有无这个力量值得进一步商榷），土地均分承包是为了实现前者，对承包经营权的保护为了实现后者，目标冲突由此产生。冲突的目标又试图通过同一个手段——产权安排来实现，这必然引发权利安排的冲突，使整个制度安排的效率下降，结果是两个目标都无法充分实现。产权只能有效保证一个目标的实现，要么发展，要么保障。

调查中发现，不同地区、同一地区从事不同职业的农民，对土地权利的需求不同，有的侧重于需求土地的保障功能，有的侧重于土地的发展功能，后者明显要求土地产权的进一步明晰。在一些发展较快的农村地区，已经进入了罗斯托所谓的“起飞”阶段，土地应该主要发挥其生产资料的功能，土地产权的清晰界定和保护变得非常重要，否则会严重阻滞经济的发展。既然在不同地域、不同群体、不同发展阶段，农民对土地这两种功能的需求强度是不同的，需要用不同的制度安排满足不同的需求，所以保持制度弹性无疑有利于提高资源配置效率。不过，现行的农地制度基本上还是采取了在两种需求间简单折中的做法，这将导致在需要把土地作为生存保障的地方产生很大的不公平，同时又束缚了处于“起飞”阶段农村的发展，带来效率的损失。