国际自由贸易区的海关监管实践

第三节　国际自由贸易区的海关监管实践

自贸区是一个准许外国商品自由免税进出的非关境区域，在关税、进出口许可证和配额管理等方面免于常规海关监管，属于“境内关外”。虽然，各国海关对自贸区的管理不同于惯常监管做法，但也有共同的特征。研究国际自贸区海关监管理念和经验做法，对于中国海关建立自贸区监管制度，对接国际惯例，适应开放型经济的发展具有重要借鉴意义。

一、世界自贸区海关监管的惯例

（一）海关监管的指导思想

国际上自由贸易区海关监管的指导思想主要是:一线放开、二线管住、区内不干预。即对区内货物的存储、流动、买卖等活动基本上不加干预，仅对货物进出自贸区时加以管理和监督。

（二）海关监管的基本原则

国际上海关对自贸区的监管主要有三个基本原则:

（1）信赖原则。大多数国家均以充分信任入区企业有自律能力为基点考虑和设计管理模式，货物入区备案，区内自由流动，出区核销。在一些成熟的自由贸易区，海关基于信赖原则，正逐步推行委托管理和自主管理的办法来管理自由贸易区。

（2）简化原则。国际上一些自由贸易区成功的重要因素之一是将繁琐的海关手续降低到最低限度。一般来讲，海关对自由贸易区内企业的管理是抽查式的，在有违法违规嫌疑的情况下进行抽查。

（3）服务原则。海关对自由贸易区的一切事宜进行管理和监督的目的是为贸易区的使用者提供服务，海关监管不能影响区内企业的正常经营。

（三）海关监管的主要内容

国际上自由贸易区海关监管的主要内容有:一是对企业入区条件审核。包括经营者个人条件、与非自贸区的隔离线验收、存货账簿核准。二是对入区环节的监管。货物运入自贸区或存入个人自由仓库，应办理海关查验手续。三是对离区环节的监管。货物运出自贸区时，海关对货物运出的情况实施监管。四是对区内的监管。货物在自贸区内，基本上不受海关的任何监管，但并不意味着没有海关监管，海关会适时根据具体情况，进行临时抽查或重点抽查。

二、国际自贸区海关监管实践

由于世界各国国情不同，自贸区定位不同，各国海关对自贸区监管的具体方法、内容、手段等各有特色。下面，主要介绍美国、中国香港、新加坡、德国汉堡等国家和地区的自贸区海关监管情况。

（一）美国对外贸易区海关监管

美国对外贸易区的建设经历了一个探索过程，对对外贸易区的管理和监管目的是为区内使用者提供服务。海关对对外贸易区货物的监管，以服务为宗旨，已经从原来的逐票逐单的实际监管方式转为通过审计核查方式实施监管。其主要特色有以下几个方面:

1.实施直通式申报和周报关制度

在美国对外贸易区内以园区内企业执法守法行为的基础上，对园区内企业进入自贸区的货物实行备案制，即货物入区备案。在自贸区内，货物自由流转，出区时进行核销。海关监管的重点则放在货物从自贸区进入美国国内市场的卡口上。形松实紧，一旦发现利用自由贸易区进行走私或其他违法活动的，则吊销营业执照，并处以巨额罚款。

对外贸易区企业对进口货物向所在地口岸海关关长申请试用直通申报程序，获准直通申报程序的货物不论在哪个口岸抵达，都可以直接以保税方式进入对外贸易区，无需再事先向抵达口岸的地方海关申报。直通申报程序使海外货物运入对外贸易区用户的平均运输时间缩短一到两天。

对外贸易区用户可以申请对运往区外需要报关的各单货物，集中为一周申报一次。周集中报关制度，既为企业减少了大量的报关文书作业，节约了可观的报关费用，更为国际货物的快速流转减少了不必要的延误环节。周集中报关制度，不但在辅区的制造企业可以使用，在主区从事贸易分拨的企业也可以使用。

2.分类监管

美国对外贸易区将货物设定四类“区域货物状态”，采取不同的管理程序。

一是优惠的国外状态。国外货物进入对外贸易区后，且在未经任何加工处理之前，货主可以向海关申请其为“优惠的国外状态”。一旦申请为该状态，货物的海关进口税则号和税率就按申请日的税则号和税率被评估确定。

二是对外贸易区受制状态。从美国国内（即关境内）带入对外贸易区只为出口、销毁或储存为目的的货物，可以申请为“对外贸易区受制状态”。货物一旦设定为该状态，非经特殊批准程序不可以改变此状态和返回国内，也不得进行加工、制造或组装等处理。

三是非优惠的国外状态。国外货物设有申请为优惠的国外状态的，货主可以选其为“非优惠的国外状态”。进入美国关境时，该状态的货物按进入关境时的税则号和税率向海关纳税。

四是国内状态。美国国内生产制造的已缴纳所有税项的商品，或国外进口已完税的商品，被视为“国内状态”。国内状态的货物包括用于维修和包装的材料，无需申请和批准即可自由进出对外贸易区。

3.管理体制的统一与独立

美国对外贸易区的行政管理和海关管理在联邦管理层面上是合二为一的，在各州和市所辖的对外贸易区内是相对独立的。海关总署隶属于对外贸易区委员会，配合委员会开展工作，行使应有的海关管辖权。地区海关关长是各个对外贸易区的代表，对对外贸区进行监管。

4.以企业为单元，实现监管便利化

美国海关目前在对外贸易区没有常驻海关人员。在审计核查制度下，海关不再保存库存记录，海关人员也无须定期到区内仓库检查，而是赋予对外贸易区的营运商必要的监管责任。

对外贸易区的营运商一般是承担区域管理责任的公司，由其负责对区内货物的票据、样本、造册、生产、安全及存储情况等进行具体监管。海关则通过审计和核查方式实施监管。

海关审计工作由海关监理审计师完成。审计师对区内当年甚至过去几年所有交易记录等进行审查。一次审计通常需要一周至几个月。海关也可以不事先通知，就对区内的货物实施现场核查。查验内容包括:交易情况、库存货物分类、登记、交接手续及区内安全状况等。如发现现场清点货品与库存清单不符，海关检查人员可口头责令营运商改正，并对其进行随访，确保所发现的问题得以及时纠正。

审计检查和现场查验为两种独立而又相互支持的海关监管方法，这一监管制度大大减少了海关的日常监管工作量，节约了海关人力资源；同时，也提高了对外贸易区货物进出区域的便捷度。与区外海关对进口集装箱货物3—5%的现场查验率相比，对外贸易区的物流优势显著。

5.信息化监管

美国对外贸易区实行全程计算机监控。海关可全权委托开发管理公司监管货物的进出，开发管理公司将货物进出清单送交海关存档。海关人员仅需通过计算机对货物的入区进行登记，对出区的货物进行核销。核销的方法就是通过计算机检查其库存，将出口（区）部分从库存中扣除。运用计算机技术对对外贸易区的货物进出及区内流动进行区域性的动态监管，将进出口贸易繁杂的海关手续进行简化，使海关的行政管理效率成倍提高。

以美国纽约第1号对外贸易区为例，现有区内企业240余家，企业进出口报关文件都由管理公司通过计算机直接与海关联网，当天即能办结一切手续。美国迈阿密第32号对外贸易区，1994年货物进出区总值达12亿美元，而海关人员仅为2人。

（二）中国香港自由港海关监管

香港海关致力于简化手续，实行高效、便利的信息化管理，并严厉打击走私违法活动。自2010年起香港正式推出多模式联运转运货物便利计划，联运转运货物无须接受检查。只要在机场（适用于空陆联运转运货物）或者葵涌货柜码头（适用于海陆运转运货物）接受海关检查一次，运送转运货物的车辆内的载货舱位会以电子关锁锁上。海关利用全球定位系统装置监察电子关锁的状态和追踪货车的行车路线。

2010年，香港实行的“香港认可经济营运商计划”由海关执行。凡主要业务涉及国际供应链的本地公司，如制造商、进口商、出口商、承运商、货运站营运商、货运代理商及货仓营运商等，均可申请任何经济营运商资格，公司一旦被认证为认可经济营运商，货物可享受低查验率、优先清关等便利通关安排。

香港海关拥有完善的管理系统（Customs Control System，CCS），可通过对一系列因素的综合分析和风险管理，明确是否给予放行单或扣置通知书。其空运和陆运同样具有类似管理系统，分别为ACCS和LBS，都交给私人营运商运行，以节约成本、提高效率。香港海关采用了多个电子货物清关平台，以便利业界提交电子货物数据，提升清关效率。其中包括:空运货物清关系统、电子货物舱单系统、道路货物资料系统。空运货物清关系统为海关及货运商提供直接系统介面联系，便利双方交换货物资料及海关清关指示，提供7×24小时服务，并涵盖各类空运货物的清关程序。在航空、远洋及内河货物方面，承运商可通过电子货物舱单系统，同时向香港海关、政府统计处及工业贸易署以电子形式提交货物舱单。海关设立了海运货物预约网站，方便收货人或其代表预约海关人员查验被扣留的海运货物。陆路货物资料系统已于2011年11月17日正式实施。已登记的付货人或其授权的货运代理可以电子方式预先向海关提供陆路货物数据，跨境货车司机运载货物通过陆路边境管制站时，可享用无缝及快捷的清关服务。

香港海关是负责打击走私活动的主要执法机关。其工作包括:根据香港法例第60章《进出口条例》的规定，检查货物的进出口及签发禁运物品和订明物品的有关牌照；对乘客、货物、邮包和运输工具进行查验；以及在香港特别行政区内进行海陆巡逻。海关基于保障公众健康、保护环境或履行国际义务等理由，防止禁运物品的进出。海关联同警方设立了海域联合特遣队，致力于打击走私活动，提高打私的力度和效率。

（三）新加坡自由贸易区海关监管

新加坡1989年投资2.1亿美元，在全球率先启用贸易管理电子平台，即无缝的一站式电子通关系统（Trade Net）。该系统连接了海关、检验检疫、税务等35个政府部门，与进口、出口、转口贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部手续均可通过该系统进行，使企业能够透过单一窗口、统一平台，完成申报、数据传输、资料处理、核准作业流程及回执接收等功能。通关效率明显提高，企业通过该系统最快可在10秒钟即可获得贸易许可，97%的贸易许可可在1分钟内处理完毕；成本显著降低，TradeNet每年处理1000万报关单，可为新加坡节省10亿新元的文件处理费用。

新加坡海关实施风险管理，推行守法便利。其情报部门主要以商品和企业为线索，利用贸易网收集情报或信息，通过归纳风险要素、建立风险评估体系，对海关监管的货物名称、成交价格、单价、进出口国等潜在风险指标进行分析、评估。通过筛选出高风险的监管目标（如:身份可疑者，有大笔现金支出者，大量订货但未要求提供样品、示例或产品目录的用户，常规业务及培训等有所下降的客户，以及试图避免引起海关关注的客户），及时发布预警指令给一线执行关员，以便对确定的风险进行处置。

新加坡海关在其机构网站上明确公开海关的法规、政策和信息，以及部门及领导人联系方式，并告知商家如何办理海关手续。商家也可通过这个网站向海关申请办理相关手续、咨询业务等。网站在同一平台上提供一站式服务，使商家和海关能够共享贸易资讯。

（四）德国汉堡自由港海关监管

德国汉堡港采取一次申报的集中报关制度。凡进出或转运的货物在港区装卸、转船和存储不受海关的任何限制。货物进出不要求每批立即申报和查验，甚至45天内进口的货物无需记录。货物存储时间也不受限制。货物只有经本港输入欧盟市场时，才需向海关结关，缴纳关税及其他进口税。汉堡港并非不允许非监管性质货物通过，只要能提供有关单证证明，海关就给予区别管理，视同在欧盟境内另一口岸已经完成欧盟手续，到汉堡只是为了完成物流程序。

德国汉堡港对进出的船只和货物给予最大限度的自由，提供便捷的管理措施，手续简化、便利贯穿于从货物卸船、运输、再装运的整个过程。船只从海上进入或离港驶往海外无需向海关结关，船舶航行时只要在船上挂一面“关旗”，就可不受海关的任何干预。这种自由和便捷程度，在世界上也是极为少见的。

汉堡港主要政策包括:自由港不在关税辖区内，不是海关的监管区域，装卸、专船和存储货物不受海关限制；货物可自由地从海上进出该区，原材料可在区内加工，不需申报及征收关税。按联邦法规定，该区可视同第三国地位，货物只有从自由港输入欧盟市场时才须向海关结关，缴纳关税及其他进口环节税。

（五）荷兰鹿特丹港海关监管

荷兰鹿特丹港的货物从港区的一个保税仓库运往另一个保税仓库时、货物从港区保税仓库运往内陆腹地的保税仓库时均无需清关。

鹿特丹港实行A‐F型保税仓库分级管理。对信誉良好的企业实行定期核查，且信誉越好，核查间隔时限越长，查验也最少。此外，以对公司账册、仓储文件的监管代替对货物实物的监管，只有在必要时才进行实物盘查。

鹿特丹港拥有海关中央信息系统SAGITTA。在货物通关时，由计算机自动依据风险分析给出橙、红、绿、白四色灯提示，以判别风险等级，其风险分析系统不仅包括货物信息（数量、品质、类型等），也包括企业的历史记录和信息，从而能得出客观公正的评价，无需人工干预。

鹿特丹海关提供一系列便利通关措施，包括24小时通关服务（周日除外），先储存后报关，以公司账册管理及存货数据取代海关检查方式，等等。企业可以选择合适的通关程序，运作便利。

（六）阿联酋迪拜港海关监管

迪拜自由港区为海关监管区域，陆域设立物理围网，进行封闭式监管。货物在该区内存储、贸易、加工制造均不征收关税及其他税收，如进入阿联酋关税区时再征税。海关对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。外国货物从海上进出该区时，均需向海关和港口进行申报。区内除中转贸易、加工制造业务以外，其他与之相关的中介服务行业等也可进入，除酒店、医院外，银行、法律事务、写字楼、餐饮等均可入区经营。但此类企业须为阿联酋本国所有，禁止外资企业进入。

阿联酋对港口、自由贸易区、海关采取三位一体的管理模式，其管理机构是迪拜港董事局，为政企合一的实体，统一管理、经营港口和自由贸易区，董事会主席为皇室指派，对协商事宜具有最终裁定权。

（七）英国利物浦自由贸易区海关监管

通过空运到利物浦自由贸易区的货物几乎都免征进口税，并且进口货物需在港务公司登记注册。货物一到港，就由企业或企业代理人办理保税登记。然后，保税登记文件被输入港内自由贸易区管理办公室的计算机存储，计算机再输出一个单据，此单据是货物存储于自由贸易区的凭证；计算机还输出一个货物存储位置号码，即仓储号码。

自由贸易区海关通过查阅客商目录和仓储号码对港区进行监管。当货物要运离自由贸易区时，海关需查验其相关文件。国外货物从自由贸易区运往英国的非自由贸易区时，视为进口；国外货物从自由贸易区运往英国以外其他国家和地区，视为转口；英国货物从由自由贸易区运往国外视为出口。计算机系统于每月底输出一张全部免税货物清单和出口货物清单，并提交利物浦港海关。进口货物接受者要在一个月内缴纳进口税。如果到期未交纳的，依海关管理条例处置。

利物浦自由贸易区海关使用电子计算机监管货物。海关主要核查企业目录及货物清单。海关人员也可在自由贸易区卡口进行随机抽查，监督进出货物。海关人员仅5人，但办事效率高，为各国客商提供良好的服务。

（八）比利时安特卫普港海关监管

安特卫普港具有领先于欧洲其他港口的货物装卸作业效率，拥有现代化的EDI信息控制与电子数据交换系统。港务局使用“安特卫普港信息控制系统APICS”，安排船舶抵港离港和掌握国际海运危险品的申报。

安特卫普港对港口实行灵活的管理制度，注重单证管理而非实物管理。该港在邻近区域设有6种类型的保税库区，海关允许在同一仓库区里设立各种类型的保税仓库，使物流企业的操作更加灵活。

安特卫普港实行临时存储（Temporary storage）管理方式。这种海关临时存储区也可不设在港区内，只需要提前申报进行临时存储，而无需得到海关批准。经过海运到达的货物，可以在海关指定位置暂时保存45天，而如以其他方式进入的货物，则保存期为20天。

另外，安特卫普港还有Free zone和Free warehouse区域。这两个区域主要是服务于国际中转和转口贸易的需要，便于货物的长期保税中转存放。

（九）韩国经济自由区的海关监管

随着国际贸易的快速发展，为了提高监管效率，韩国海关重视研究开发电子数据交换系统（EDI），建立“单一窗口”，致力于实现“无所不在的海关”的目标。

韩国海关成功研发并运用电子通关系统（UNI‐PASS），它包括了与海关监管相关的7个系统，分别是出口通关系统、进口通关系统、关税征管系统、进/出口货物管理系统、关税退税系统和“单一窗口”通关系统，而且这7个系统之间彼此关联，协调一致，在韩国进出口电子通关方面发挥核心作用。

韩国海关于2005年建立“单一窗口”，提供了办理所有通关手续的“一站式”服务平台，贸易商只需提交一次申报数据，即可完成政府规定的验核要求。也就是说，以电子通关系统（UNI‐PASS）为公共通关平台，贸易商所提交的数据已经标准化，可满足海关等8个政府机构检验核查的共同要求，实现政府机构之间的数据共享，极大提高了通关效率。

韩国海关还广泛利用互联网技术，拓展电子数据交换系统（EDI）的服务功能，建立便捷、经济的互联网通关门户。通过该门户，客户可以随时通过互联网办理通关手续，享受全球无障碍的通关服务。^[22]