安全投入对安全生产的影响

一、安全生产投入及其体系

对于什么是安全投入，有不同的定义和界定范围。罗仲伟、冯健（2006）给出了一个非常宽泛的定义，认为“安全生产投入是指一国或企业在其生产经营活动的全过程中，为控制危险因素，消除事故隐患或危险源，提高作业安全系数，所投入的人力、物力、财力和时间等各种资源的总和”。[1]并且认为，从安全生产投入的实施主体来定义，有狭义的安全生产投入和广义的安全生产投入之分。狭义的安全生产投入是指以企业为主体的安全生产投入。广义的安全生产投入则是在狭义的安全生产投入之上，增加以政府为主体的社会性安全生产投入。具体地说，狭义安全生产投入是指企业为控制危险源，消除事故隐患，提高作业安全系数，实现生产现场标准化，治理尘、毒危害，根治跑、冒、滴、漏，改善作业环境，实现环境标准化，强化安全教育，加大安全文化建设，提高安全文化素质，实现员工本质安全化而进行的投入，包括人力、物力、财力和时间等，其最终目的是保障生产经营活动的正常开展和员工生命安全，为企业创造一个正常的安全生产秩序和良好的作业环境，更好地实现企业经营战略。按照投入的用途和功能，将企业安全生产投入分为安全生产设备投入、日常安全生产管理投入、劳动防护与保健投入、安全生产宣传教育投入、应急救援系统投入、保险投入和事故投入七大部分。由政府实施的安全生产投入包括安全生产监管机构与人员投入、安全生产教育和培训投入、安全生产科技投入、财政直接投入与资助以及安全生产法规投入等。

汤凌霄、郭熙保（2006）认为，安全投入（成本）是指一国（包括部门、行业、企业等）为事先预防、控制事故发生而进行的资金投入。[2]

陈全君（2005）认为，安全投入、安全成本和安全投资具有密不可分的联系，安全投入是从安全产出的角度来表征安全经济活动，安全成本是从消耗的角度来表征安全经济活动，而安全投资是从资金运动的角度来表征安全经济活动的。理论上，企业的任何资源都可以货币化，在实际运作过程中，三者的数量关系应当是相等的，故而可以用安全投入来描述安全生产的经济活动。[3]

事实上，企业的投入可以划分为两类，即以增加生产为主要目的的生产性投入和以提高安全水平为主要目的的安全性投入。然而，在实际工作中，有时很难区分一项投入是生产性投入还是安全性投入。生产性投入和安全性投入都会带来生产和安全两方面的产出。我们认为，企业安全投入是以提高企业安全水平和安全产出（收益）为主要目的，减少事故发生和企业财产损失，保障员工生命安全和健康而进行的一项投资，预防性投入是其主要的组成部分，但不限于预防性投入。从来源看，企业安全投入既可以来自于企业自身，也可以来自于企业外部如政府的补充投入，而安全产出（收益）也并不局限于企业内部，而是具有外部性。

二、安全投入的经济学特性

企业安全投入是以提高企业安全水平和安全产出（收益）为主要目的，减少事故发生和企业财产损失，保障员工生命安全和健康而进行的一项预防性投入。国外对安全投入的经济效益进行了广泛深入的研究，不少专家进行了实证检验，基本的结论是：安全投入所产生的经济效益可达投入额的几倍甚至几十倍。

图6-1　广义安全投入

根据“安全投入边际收益递减规律”和“安全投入的基本经济目的是使收益最大化”的原则，可以构建安全投入与安全收益的关系曲线（图6-2）。当安全投入量为零时，无安全或完全处于自然状态，安全收益为零。一般地，安全投入量越大，安全度越高，安全收益也随之增大。但在最低初始固定安全投入A之前，安全收益一直为0。当安全度达到一定程度时，再增加安全投入，安全边际收益递减。在企业安全收益曲线与45度线相交的C点和D点（盈亏平衡点），安全投入成本与安全收益相等，净收益为零。企业投入额介于0～P2时，投入成本大于收益，净收益为负。但收益随投入增加而增加，且边际收益大于边际成本。投入额介于P2～P3时，收益大于成本，净收益为正。但在E点之后，收益随投入增加出现递减，使边际收益小于边际成本。在E点净收益最大，为企业最佳安全投入点。

相应地，社会安全收益也遵循边际收益递减规律和追求安全净收益最大化法则，但是由于安全损失负外部性的存在，社会安全收益曲线的边际收益往往大于企业安全收益曲线的边际收益，社会安全收益曲线在企业安全收益曲线之上。与企业安全收益曲线的净收益为0的点在C点和D点不同，社会安全收益曲线净收益为0的点则在G点和H点。也就是说，从社会角度看，在P1～P4的安全投入都能获得正的净收益，这个范围比企业合理安全投入范围P2～P3要广。换句话说，对于企业来说不是合理的安全投入，从全社会角度看却可能是合理的。社会安全净收益最大点在S点（安全收益与安全投入的差额最大），它要求的最佳安全投入水平为Ps，大于企业最佳安全投入点Pe。一般地，存在，因此，社会安全净收益大于企业安全净收益。

社会安全收益曲线与企业安全收益曲线之间的关系取决于负外部性内部化的程度。安全生产事故所造成的外部性由企业承担的部分越大，则企业安全收益曲线就会向上移动，与社会安全收益曲线越靠近；反之，则会向下移动，与社会安全收益曲线越远离。

图6-2　安全投入与安全收益的关系

一般地，企业安全投入和安全生产具有如下基本特征：[4]

（1）安全投入具有最低“门槛”要求。图6-2显示，在A点之前的安全投入并不会带来任何安全收益，这个A点就是安全投入的最低“门槛”。有时，这个门槛还很高。对于“门槛”的理解，一般认为是基础性的固定资产投入。它说明企业在实施安全投入时，必须先有一次性的、大量的基础性投入。比如，与瓦斯治理要求相匹配的安全生产系统，投入为上千万元。当许多中小煤矿不能以合理成本筹集这笔巨额资金时就尽可能地维持落后、简陋的生产方式。

（2）安全投入的巨额性。企业进行安全投入的目的是追求安全的经济效益，但是，要达到这个目的，所需的投入将是巨大的。从图中可以看出，企业不但要越过最低“门槛”点，还必须越过盈亏平衡点P2，然后才能有正的净收益，否则只能是负的净收益。安全投入的巨额性，迫使许多企业放弃安全投入。比如，有些矿山采用机械化程度非常高的综采，有些采用机械化程度相对较低的高档普采，有些采用一般的普采。采用综采方法的安全保障程度相对较高，而采矿投入也相对较大，在其他条件大体相同的情况下，综采的百万吨死亡率明显低于普采。对于普采矿井来说，提高安全保障程度可供选择的方案之一就是转变采矿方式为综采，其安全投入无疑是十分高昂的，不仅包括综采设备费用，还要考虑普采设备废弃造成的损失。

（3）安全收益的隐蔽性。理论上，安全收益由两部分构成：一部分是减损收益，即生产安全所避免的事故造成的损失，即伤亡、职业病、财产损失、危害事件的经济消耗损失减少量，指的是计算期内若无安全投入情况下的预期事故损失与有安全投入情况下实际事故损失之差。另一部分是增值收益，即安全投入改善劳动条件、创造良好的工作环境、提高劳动生产率，从而增加产值所产生的收益。其具体数值为安全的生产贡献率与生产值的乘积即安全投入在更新改造费中所占比例与生产值的乘积。生产投入形成产品，其价值容易计量。而安全依附于生产，无论是减损收益，还是增值收益，都不直接表现为产品，因而难以单独地、及时地、直接地被观察和计量出来，具有一定的隐蔽性，从而削弱安全投入的动机。

（4）收益实现的滞后性。从经营者或承包者期限看，我国煤炭资源开采中存在大量的承包、租赁和转包行为，国有企业经营者存在任期制等，都具有时限性。企业主或经营者本期的安全投入如果不能在其任期内实现收益，其结果就是不投入。从安全投入的设备看，尽管瓦斯检测器、瓦斯抽放设备、自救器、探放水设备等一投入就立即见效，但占安全投入比重较高的工程性投入（如执行“三同时”的安全设施投入）有明显的滞后性。即从投入到产生收益一般须经历投入无利期、微利期、持续强利期、利益萎缩期和失效期5个时期。在利润萎缩期和失效期还需要再投入。毫无疑问，收益实现的滞后性将影响投入的积极性。

（5）安全事故的偶然性。尽管从全行业长期来看，安全投入不足必将导致事故发生，且投入越低事故发生概率越高。但就单个企业而言，短期内安全事故的发生具有偶然性，这将导致安全损失的偶然性，从而引起减损收益大小的不确定性，使得安全投入与安全事故的关系在一定程度上具有模糊性。因此，它容易使独立决策的企业在安全投入上产生侥幸心理和“惜投”行为。

（6）安全生产的外部性。外部性指的是某经济个体的行为影响其他个体，却没有为之承担应有的成本或没有获取相应报酬的现象。当前我国矿难处理中现实存在的“企业肇事，政府埋单，受害者承受极度损失和痛苦”的“潜规则”，使企业对矿难承担的责任有限，“事故成本”很低。若短期内加大安全投入反而会增加生产成本，降低企业经济效益，故客观上容易助长“理性经济人”的“惜投”行为。

由于上述原因，逻辑上必使企业为节约成本而在安全生产活动中进行“投机取巧”，在安全投入上“过分节约”。这些行为将使企业所提供的安全水平偏离社会所要求的最优均衡点。

我国煤矿企业安全投入不足，除了安全投入具有投入的巨额性，安全收益的隐蔽性、滞后性，安全事故的偶然性，安全生产的外部性等共性因素外，还有特殊的体制背景和政策盲区：

第一，体制转轨削弱了政府对煤矿安全投入的意愿。1984年之前，我国煤矿业一直实行计划经济，对于国有煤矿，其产量、销售以及价格全部由国家计划决定，企业盈利上缴国家财政，企业亏损则由国家补贴，企业只相当于国家的生产车间。相应地，安全投入全部由国家主导，与企业自身的能力关系不大。1985年开始，煤炭行业的统配矿对国家实行投入产出总承包，国有煤矿逐渐走向市场，其中的一个重要变化是，在企业获得更多的自主经营、自负盈亏权利时，国家给予的补助逐步减少，即使面临亏损时也不例外。与此同时，政府对乡镇煤矿则几乎不再有任何投入。

第二，安全规制部门的缺失和多变。长期以来，我国煤矿安全规制的主体机构在不断变化之中。1988年，煤炭工业部并入能源部；1993年，能源部撤销，恢复煤炭工业部；1998年，煤炭工业部撤销，并在国家经贸委下设国家煤炭工业局；1999年，国家煤矿安全监察局成立，隶属国家经贸委，同国家煤炭工业局“一个机构，两块牌子”；2001年，国家煤炭工业局被撤销；同年，国家安全生产监督管理局成立，与国家煤矿安全监察局“一个机构，两块牌子”；2003年，国家经贸委被撤销，国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。煤矿安全规制机构的不断调整与交接，无疑会使其行为更倾向于短期化，并导致煤矿企业安全生产事故频发。

第三，政策扭曲和政策盲区导致乡镇煤矿安全投入几成空白。截至2004年底，我国2.6万多个煤矿中，乡镇煤矿2.3万多个，约占总量的90%。这些煤矿普遍规模小，设施简陋，开采方式落后，技术人才极度缺乏，安全投入几乎为零。出现这种状况的原因有四个：一是企业的短期化行为。乡镇煤矿采取承包制，随意转卖、发包、层层转包现象普遍，企业行为短期化特征明显。由于矿主与承包人订立的分成合约以产量为基准，故当前利益就直接表现在煤炭产量上。提高生产过程中的安全投入，被视为只是增加单产成本的徒劳行为，降低了企业的当前收益，故对安全投入能省则省，无人顾及关乎企业长远发展的“滞后”的安全收益。二是税费负担重。除向国家交纳的正常税费外，工商、卫生、环保等职能部门也向煤矿提供“服务”并收取费用。乡镇企业还需向地方政府官员支付一笔“租金”，进行官煤勾结、钱权交易。三是融资渠道少。政府对乡镇煤矿不作任何投入，大多数银行、信用社不愿向乡镇煤矿提供贷款，乡镇企业只能靠自身积累和民间资金拆借，投入成本非常高。四是监管力度小。政府市场准入门槛太低，大量民营资本涌入，形成滥开矿业的现状。