我国旅游业实施政府主导模式的必然性

三、我国旅游业实施政府主导模式的必然性

(一)政府主导模式的生成机理

宏观经济学理论的成立基于两个假设:第一，市场机制是不完善的;第二，政府有能力调节经济，纠正市场机制的缺点。正是不完善的市场机制导致大量的市场失灵现象发生为政府主导旅游业的发展提供了空间。

1.前提条件:市场缺陷

市场失灵现象的发生主要是由不完善的市场机制导致的，主要表现为信息不对称、外部效应、公共产品以及垄断尤其是自然垄断，而政府在纠正市场失灵方面是可以有所作为的。

(1)旅游市场信息不对称

在旅游经济活动中，依靠市场实现资源最佳配置的一个假设前提是旅游活动的行为主体具有“经济人”特征，即旅游活动的当事人具有全面的知识和无限的理性，可以在现在或将来本着自身效用最大化的原则做出理智的选择。然而由于存在“构造性无知”，在面对众多信息时，旅游活动的当事人不可能在信息收集、传递、处理和分析等方面做到面面俱到，自然就无法获得所需要的足够信息以做出理性选择。与旅游市场相关的社会、自然环境会随时发生变化，市场存在着相当的不确定性，即使旅游者原本具有较高的知识水平，也无法完全掌握新的知识。即使有能力全面掌握旅游活动的相关信息，但搜寻信息是需要成本的，搜寻成本的高低也造成了旅游市场的信息不对称。而政府可以通过旅游信息预报制度、运输部门价格听证制度、旅游企业年审制度等措施降低信息不对称所造成的成本，提高旅游经济效益。

(2)外部性

简而言之，外部性即市场价格没有完全反映交易的额外成本或收益，通常分为外部经济与外部不经济两种。从外部经济来看，通过旅游企业个体的投资和经营行为，可以提高旅游目的地的市场知名度，改善目的地的旅游环境;来自经济发达地区的旅游者的进入促进了地区社会文明的兴起和观念的改变，这时，旅游目的地的全社会边际收益大于经营者和旅游者的边际收益，即形成了外部经济性。从外部不经济来看，旅游企业在景区、景点的投资开发行为和旅游者的消费行为如所产生的噪音、污水和废气、垃圾等会对环境造成不同程度的污染，破坏了当地的自然环境与生态环境，企业超规模的旅游接待形成的拥挤现象也会使旅游目的地产生社会成本。如果社会边际成本大于旅游企业与旅游者的边际成本，外部不经济现象便会产生。

在纠正外部效应时，政府干预可以在一定程度上“模仿”市场机制，从而实现帕累托效率。例如，旅游目的地的旅游企业数目应有一个饱和值，若进入该地区的旅游企业数目过多，而政府对于这种进入行为又没有限制，“公地的悲剧”将不可避免。相反，如果政府运用一定的经济手段或行政手段设置进入屏障，将进入权清晰地划给或出售给某个或某些旅游企业，那么外部效应也就不存在了。

(3)公共产品

公共产品具有非竞争性与非排他性的特性，旅游环境就是一个公共产品。由于提供旅游环境需要付出一定的成本，如旅游目的地的公共设施建设、维护和管理、自然环境和生态环境的保护、人们的教育水平决定的社区居民态度等需要旅游活动的受益者共同承担。但由于公共产品的特殊性，无论旅游企业和旅游者是否付出了代价，都可以从旅游环境中获得利益，这就形成了“搭便车”的现象。也就是说，每个旅游企业和旅游者都希望别人生产公共产品，而自己不用付出代价就能消费。在这种动机的驱使下，市场对公共产品进行资源配置的机制就会失灵。

在公共产品方面，政府的干预实际上起到了界定产权的作用。政府必须承担提供公共产品的责任，如果由市场来提供公共产品，“免费搭车”现象就会出现，甚至可能导致逆向选择的发生。例如，在旅游基础设施的提供方面，若由市场调节，旅游企业会因无利可图而拒绝提供，或者会提供质量低劣的产品，而由政府承担，政府可以通过强制性的税收来为提供公共产品筹资。

(4)自然垄断

为获得“经济租”，企业间会竞相创新，使厂商面对的需求曲线变陡、市场力量增强，当创新突出的个别企业的市场力量增强到一定程度，有了左右市场的能力时，就会形成垄断或寡占。这种由竞争肯定发展至否定的过程被称为“马歇尔悖论”。垄断会给经济带来损失并降低经济的效率，使生产的产量过低而售价过高，垄断产生的租金使得厂商缺乏降低成本的动力而将精力更多地用在了“寻租”而不是经营上。另外，垄断者不但会掠夺一部分“消费者剩余”，还会造成无谓损失。“马歇尔悖论”认为，垄断源于市场，完全依靠市场的自发机制来消除垄断是不现实的。为此，对垄断，尤其是自然垄断，除了国有化外，在引入竞争或加强民营化的同时就必须进行政府规制。在防止旅游业垄断方面，政府可以制定和出台相关的旅游法规政策，运用政府的处罚权制止不正当竞争。⁽⁹⁾

2.内在驱动:利益诉求

旅游业的发展过程也是旅游经济的运行过程，其实质即旅游产品的生产和再生产过程。在这个过程中，旅游产品的供给要不断适应旅游需求，社会劳动要在旅游产业内各组成部分之间合理分配，旅游产品生产的各要素要进行合理的配置，旅游产业内外各利益主体的经济关系要彼此协调。也就是说，旅游业的发展过程是围绕着旅游产品的需求与供给这一对主要矛盾展开的，矛盾的外在表现即旅游者、旅游企业与旅游目的地政府三者之间利益上的矛盾。由于政府本身就是利益主体之一，对自身利益的追求就成为政府干预旅游业发展的内在驱动力。政府主要通过宏观调控职能维护市场秩序，利用价格机制等手段影响企业生产，实现资源的优化配置，促进利益在三者之间合理分配，保证旅游产品的生产和再生产过程。

旅游产品把旅游者、旅游企业与目的地政府联结起来，是三者之间发生联系的纽带，即旅游者通过购买旅游产品获得身心上的最大享受和满足，旅游企业通过生产和销售旅游产品实现自身利润最大化，旅游目的地政府通过发展旅游业实现经济、社会和生态效益。三者的利益既相互制约又相互依存，如果三者的利益均能较好地实现，则旅游业的发展便会欣欣向荣。任何一方的利益受到损害，旅游经济活动就会运行不畅，旅游业就难以实现健康持续的发展。归根结底，只要旅游业的产业作用存在，旅游产品的生产与再生产过程就会循环往复，政府就会介入旅游业的发展。⁽¹⁰⁾

(二)实施政府主导发展模式的必然性

1.旅游业自身的特点

(1)旅游资源具有公共物品的属性。旅游资源是公共性资源，具有共享性，即非排他性，因此无法阻止“免费搭车者”。这种特性的存在导致了旅游市场机制的失灵，这需要政府发挥有形之手的作用，积极参与旅游基础设施(如旅游交通、旅游厕所等公共产品)的建设。

(2)旅游资源的跨地域性。旅游资源分布在地理区域与所属行政区域并不存在一一对应关系，即旅游资源是以内在特质为纽带联系在一起的，而不是以行政区域为单位划分的。因此，对旅游资源的开发利用，就需要政府出面主导，统一协调，在互利互惠、互相依赖的前提下，打破行政界线，实现区域联合，才能有效解决体制、管理和经营上的一系列问题，形成资源合力。

(3)旅游产品具有综合性。与其他产品不同，旅游产品综合性比较突出，涉及面广，是行、游、住、食、购、娱六大要素的综合，各个环节相互依赖、相互补充。与纯粹市场力量相比，政府的优势表现在:①政府对宏观信息把握得更全面，更能有针对性地进行开发;②政府有足够的财力组织大型综合性产品的开发;③政府有强有力的各种保障措施，可为综合性产品开发提供保障。

(4)旅游促销具有层次性。由于产品的内涵与覆盖的范围不同，旅游产品的促销具有鲜明的层次性:第一层是旅游形象宣传，如国家旅游形象、省级旅游形象、地区旅游形象;第二层是跨区域旅游线路或旅游大区宣传;第三层是企业的产品促销。政府参与主要在第一、二层，其中，旅游形象宣传是由政府牵头，企业参与;跨区域旅游线路或旅游大区的宣传主要是政府间的合作、协调，强调的是统一行动、统一步调。

2.各国旅游业发展的普遍性

纵观世界各国旅游业的发展模式，其既与各国市场经济发展成熟度密切相关，也由各国旅游业发展的不同阶段所决定，但共同之处即始终保持政府对旅游经济的宏观调控和管理，只是根据整个经济发达程度和旅游业不同发展阶段的差别，政府对旅游经济的宏观调控方法和管理力度各不相同而已。如欧美经济发达国家主要采取“政府干预”的形式，而亚洲大多数的发展中国家或地区则主要采取“政府主导”的形式。发达国家政府只在有关部级机构下设立分支机构来负责旅游经济政策的制定和执行，基本上由市场自动调节旅游企业的运作;而发展中国家大多设立具有较强管理力度的政府行政机构，以使旅游业从政府处获得更多的扶持和帮助。

3.我国旅游业发展的特殊性

我国旅游业发展的20多年一直摸索并坚持政府主导型发展模式。之所以如此，根本的原因就是市场经济规律的客观要求。充分的市场机制与成熟的市场主体是市场作用充分实现的关键。没有与旅游经济相适应的市场主体存在就会出现市场主体缺位;市场主体虽然存在却不能发挥主体作用，则会出现市场主体弱化的现象。无论是市场主体的缺位还是弱化，直接的结果就是不能实现市场的均衡。在这种情况下，市场机制的功能是不能充分发挥的。因此，如果只依靠市场来调节旅游经济活动，不仅不能实现资源的有效配置，反而会使旅游经济运行出现许多问题。我国的市场经济体系尚未完全建立，市场机制尚未发育成熟，市场失灵的领域广、程度深，因此需要政府“有形之手”的介入，以推动旅游经济的快速发展。可见，我国旅游业发展的特殊性，即我国旅游经济体系的形成是政府推动而非市场自然发育的结果是采用政府主导发展模式的一个重要原因。

另外，我国作为一个社会主义国家，市场经济是与社会主义基本制度结合在一起的，国有企业和公有资产是公有制度的经济基础，如果没有这个基础，公有制度将会动摇，因此，从国家利益和公有制利益来讲，公有财产的维护及发展也是政府主导旅游经济的重要原因之一。