——上海勤辉混凝土有限公司诉上海市奉贤区人民政府环保行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
上海市高级人民法院（2016）沪行终47号行政判决书
2.案由：环保行政处罚
3.当事人
原告（上诉人）：上海勤辉混凝土有限公司
被告（被上诉人）：上海市奉贤区人民政府
【基本案情】
上海勤辉混凝土有限公司（以下简称勤辉公司）成立于2006年2月13日，经营范围包括混凝土生产、加工、销售，位于黄浦江上游沿岸，该企业在生产过程中有一定量的粉尘排放。2010年3月23日，勤辉公司住所地暨实际生产经营地被划入上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区。2014年7月24日，上海市奉贤区环境保护局（以下简称奉贤环保局）对勤辉公司进行现场检查，发现勤辉公司正在进行混凝土生产。2014年8月18日，奉贤环保局向上海市奉贤区人民政府（以下简称奉贤区政府）作出请示，报请责令勤辉公司拆除关闭。2014年12月24日，奉贤区政府召开听证会，听取勤辉公司的意见。2015年2月9日，奉贤区政府以勤辉公司在饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造，生产过程中排放粉尘、噪声等污染物为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第五十九条第一款的规定，作出责令该公司关闭的行政处罚决定。勤辉公司不服提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定。
【案件焦点】
1.水污染防治法第五十九条规定的排放污染物是指直接向水体排放的污染物，还是包括其他可能影响水体的污染物？
2.公司在其生产经营地被划为饮用水水源保护区之前已经存在的，在该公司被划入饮用水水源保护地以后是否也应当予以关闭？
【法院裁判要旨】
上海市第一中级人民法院经审理认为：《水污染防治法》第五十九条第一款明确规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因此，奉贤区政府具有作出被诉责令关闭决定的职权。虽然勤辉公司在《水污染防治法》修订前已存在，但《水污染防治法》实施后仍未停止，系持续违法行为。奉贤区政府接到区环保部门请示后召开听证会，在听取了勤辉公司陈述申辩后，依据《水污染防治法》第五十九条规定作出被诉责令关闭决定并将决定书送达上诉人，行政程序正当、合法。判决驳回勤辉公司诉讼请求。勤辉公司不服提起上诉。
上海市高级人民法院法院经审理认为：勤辉公司所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产，具有粉尘排放的特征，该公司的生产经营地所在区域被划入饮用水水源二级保护区，处于水源附近，难以排除大气粉尘落入水体并对水体产生影响的可能性。结合水污染防治法第一条有关保障饮用水安全的立法目的，排放污染物的建设项目还应包括排放大气污染物等可能对水体产生影响的其他污染物的建设项目，奉贤区政府认定勤辉公司从事的混凝土制品制造属于“排放污染物的建设项目”，并无不当。
勤辉公司虽在水污染防治法修订并实施前即已存在，但其生产经营场所被划为饮用水水源二级保护区后，奉贤区政府按照《水污染防治法》第五十九条第一款对处于黄浦江上游饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目作出被诉行政行为，于法无悖，符合保护环境资源，防治水污染，保障饮用水安全和人民群众生命健康的法律基本精神。奉贤区政府所作责令关闭决定，事实认定清楚，法律适用正确。勤辉公司的诉讼请求，于法无据，不予支持。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉、维持一审法院驳回勤辉公司诉讼请求的原审判决。
【法官后语】
2008年修订的水污染防治法明确国家建立饮用水水源保护区制度，该法第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”对于“污染物”这个概念的解释,关系到人民群众的饮水安全和相关企业的命运。二审判决从水污染防治法的立法目的出发，综合考虑了国家环保部门所作的一些解释性的复函的精神，将上述的“污染物”解释为可能对水体产生影响的污染，认为勤辉公司所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产，具有粉尘排放的特征，处于水源附近，按常理大气粉尘具有落入水体并对水体产生影响的可能性，从现有证据看，这种可能性也难以排除。据此，法院认为勤辉公司从事的混凝土制品制造属于“排放污染物的建设项目”。
勤辉公司作为该饮用水水源保护区内“已建成的排放污染物的项目”，对该企业实体性权利的保护，法院有两个方面的考量：一是继续生产的问题。对此，水污染防治法并没有留给行政机关多少选择的空间，水污染防治法第五十九条明确，对于已建成的排放污染物有的项目应当予以关闭，法院也支持了行政机关的关闭决定。二是补偿问题。勤辉公司因环保政策被关闭与因违法被关闭的情形不一致，应当获得合理的补偿，虽然勤辉公司在本案中没有提及补偿要求，法院未予处理。但在本案中，二审法院主动对行政机关将此处责令关闭行为定性为行政处罚的做法进行了纠正，此种定性调整为该公司后续依法得到相应的补偿提供了可能性。
2016年3月，该案被评为全国法院“环境保护行政案件十大典型案例（第二批）”；2016年5月18日，中央电视台焦点访谈栏目以“该关不该关，法律说了算”为题，对本案作了全面的肯定性报道。
编写人：上海市高级人民法院 陈振宇
[1] 已被废止。
[2] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[3] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[4] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[5] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
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