《中华人民共和国彩票管理条例》的立法说明

第一节　《中华人民共和国彩票管理条例》的立法说明

《中华人民共和国彩票管理条例》(以下简称《条例》)是中国社会工作协会彩票工作委员会彩票法研究课题组经过长达一年多时间的调查研究，在总结我国现行关于彩票立法经验的基础之上，结合国外彩票立法和彩票管理制度中值得参考的资料，经过反复论证，几易其稿制定的。该条例作为彩票立法领域的行政法规，对目前我国彩票市场领域所存在的各种社会关系进行了全面规范，具有比较好的综合管理功能。

由于彩票市场在我国还处于发育阶段，从彩票的印制、发行、销售，到彩票的监督管理以及对彩票公益金的使用，基本上都处于摸索阶段，还没有相对成熟和比较固定的做法，为此，课题组在借鉴国外彩票立法和彩票管理经验的基础上，对彩票的基本法律性质，彩票的基本法律结构，彩民的权利和义务，彩票的印制、发行和销售，彩票收益的分配，彩票管理和监督体制，彩票印制、发行和销售中法律争议的处理，彩票公益金的使用以及彩票市场中的基本法律关系进行了较为全面地规范，基本上建立了适合中国彩票市场特征的彩票管理体制。

本条例共9章82条，内容涉及彩票管理的全部领域。为了维护彩票市场的秩序，保护彩民的合法权益，健全彩票市场管理体制，《条例》确立了以下几个方面的立法原则：

1.合法性原则。目前由于彩票市场管理制度不健全，出现了各种形式的彩票，包括私人彩票和各种类似彩票游戏性质的有奖销售等，这些不规范的彩票形式的存在，严重地扰乱了彩票市场秩序，为此，《条例》第6条明确规定，“未经合法程序产生的彩票不受本条例保护”。为了保障彩票市场的合法有序，《条例》还禁止不具有法定资格的企业印制彩票，获取印制许可的印制企业不得非法印制未经审批的彩票，不具有销售许可证的单位和个人不得代销彩票等，这些规定都从不同角度突出了彩票的合法性原则。

2.公平、公正和公开原则。彩票是一种特殊性质的票据，是通过中奖机会来吸收社会公众参加的。对于社会公众来说，对彩票的投资既有投资社会公益事业的动机，也有通过购买彩票获得中奖机会的目的。由于彩票不能像其他有价证券那样可以在市场上自由流通，因此，彩票制度是否科学合理，彩票的发行、销售过程中是否公开透明，彩民能否按照所购买的彩票获得中奖机会，直接关系到彩票市场的信誉。所以，本条例突出强调了彩票管理应当坚持公平、公正和公开原则。

3.依法保护彩民合法权益原则。在彩票发行、销售过程中，由于彩票发行和销售属于政府委托行为，在彩票销售过程中，通过彩票实际上建立了政府与彩民之间的特殊的行政合同关系。政府作为彩票发行和销售方，必须要依法保护彩民的合法权益，这样才能保证彩票市场公平有序地存在和发展。为此，本条例规定了彩票销售收入应当将50%作为返奖奖金，目的是为了保护彩民获得足够的中奖机会。另外，条例还规定，依法持有彩票的彩民是彩票收益的合法所有权人，弃奖奖金转入返奖奖金等规定，都是从最大限度来维护彩民参与彩票市场应当获得的合法利益。

4.取之于民、用之于民的原则。政府通过发行彩票的形式来筹措社会资金，可以最大限度地利用社会资金来兴办社会公益事业，弥补政府财政资金投入的不足。发行彩票不能被少数机构和个人用于谋取不正当利益，因此，本条例在彩票收益分配比例上，对发行经费的比例作了严格的限制，规定发行经费应当控制在15%以下，而社会公益金应当在35%之上。这些规定都很好地体现了彩票作为一种特殊性质的票据取之于民、用之于民的原则精神。

5.统一管理原则。有鉴于彩票市场长期以来实行多头管理，几家争利的混乱情况，条例明确了彩票市场管理体制，规定了国务院财政部门为国务院彩票行政主管部门，其他职能部门只能依据条例的规定，对彩票的发行、销售、收益分配和公益金的使用的某些方面依法实行监督，同时，实行“收支两条线”原则，可以很好地防范政府部门利用管理彩票市场的权力来谋取部门利益和小团体利益，提高彩票管理的效率和科学性。

为了准确地体现上述各项原则，条例在设计具体条文和具体法律制度的过程中，又从不同角度来反映上述各项原则的要求，建立比较规范的彩票市场管理秩序。

第1章“总则”共7条，规定了条例制定目的以及条例所遵循的有关彩票管理的法律原则，对整个条例制度的设计起到了基础性的保障作用。

第2章“彩民的权利与义务”共13条，对彩民的权利和义务作了较为全面地规定，突出了彩民在彩票法律关系中的地位，有利于明确保护彩民的合法权益。此外，该章还规定了彩民中奖依法纳税的原则，这一规定体现了权利与义务对等原则，体现了彩票取之于民、用之于民的社会公益特性。

第3章“彩票的印制”共6条，规定了印制彩票必须按照计划和额度进行，防范彩票印制失控而导致彩票市场的失序混乱，此外，本章对印制彩票企业实行许可证管理制度，可以有效地监督印制彩票企业的印制活动，保证发行和销售的彩票符合必要的质量标准，防止因彩票印制的瑕疵而引发各种不必要的争议。

第4章“彩票的发行”共6条，规范了彩票发行体制，特别是确立了彩票发行机构的性质是国有独资的非营利性机构以及对彩票发行机构的法律职能予以明确，便于彩票发行渠道畅通，合法有序。

第5章“彩票的销售”共17条，对彩票销售机构的性质，彩票销售方式，彩票销售过程中各方参与人之间的法律关系，彩票中奖中的当事人权益保护等都作了比较好的规定，不仅明确了彩票销售机构的法律责任，而且还有利于规范彩票销售市场秩序，防止各种非法机构介入彩票销售市场，继而从事违背彩票发行的目的，破坏彩票市场的基本法律制度。

第6章“彩票收益分配”共6条，依据彩票自身的公益性质，对彩票销售收入根据彩票的性质和功能进行了合理的分配，其中返奖奖金不低于50%，发行经费不超过15%，社会公益金不低于35%。这种收益分配比例较好地体现了彩票的公益性质。此外，为了防止彩票销售收入被少数人以权谋私，条例还规定了彩票销售收入中发行经费和社会公益金收支两条线原则，加强了彩票行政主管部门对彩票收益的监督，保证了彩票收益分配的公平和公正。

第7章“彩票的管理和监督”共10条，规定了以国务院财政部门为核心的彩票行政管理体制，既突出了彩票管理的国家统一性，同时又体现了彩票市场管理的综合性，有利于建立合理有效的彩票市场秩序。

第8章“法律责任”共14条，对彩票市场管理涉及的各个管理环节都确立了相应的法律责任机制，既有针对参与彩票市场的彩票发行机构和彩票销售机构的，也有针对一般社会公众的，还有强调在彩票管理过程中相关国家工作人员的法律责任的，可以说，不仅法律责任的主体比较全面，法律责任的形式和种类多，法律责任覆盖的事由也非常广泛，基本上规范了彩票市场管理的所有环节和领域，因此，该章设立的法律责任建立了比较完善的法律责任机制来维护彩票市场管理秩序。

第9章“附则”共3条，规定了条例的性质和生效期限。

总之，本条例通过确立立法原则和在各章节中对各项具体法律制度和权利义务的设计，比较好地规范了彩票市场运行机制，对于规范政府对彩票市场的管理行为，保障彩民的合法权益，建立完善的彩票市场秩序具有非常重要的保障作用。