日本行政裁判所建立的历史背景

第一题　日本行政裁判所建立的历史背景

一、重获新生的天皇政权与近代化改革的历史命运

任何历史事件都不可能脱离特定的历史传统及其时代环境而孤立发生、存在，日本行政裁判所的建立，也是由日本所特有的历史传统和时代环境所使然。日本于公元646年通过大化革新，确立天皇制度，但是通过大化革新确立的完整的天皇统治权不过约200年，此后日本国内出现独立的小领主，皇室大权则旁落于藤原氏，此后又经历了长达700多年的幕府政治时期，天皇成为虚设。直到明治元年明治天皇颁布“王政复古”诏书，宣布废除幕府制度，成立天皇政府，天皇统治权才重新确立。

重获新生的天皇政府当时所面临的国内、国际形势相当严峻。就国际形势而言，在幕府政治后期，日本就已成为欧美列强侵略的对象，早在1792年俄国沙皇叶卡特琳娜二世下国书于日本，要求开港通商，成为列强中最早向日本叩关的国家；1853年美国人佩里率领四艘军舰组成的舰队到日本以战争相威胁要求幕府结束“锁国政策”，缔结通商条约，并于次年迫使日本签订不平等的《日美亲善条约》(即《神奈川条约》)，规定日本开放港口；1854～1856年，英、俄、荷等国也先后强迫日本签订内容相似的不平等条约；1858年，日本又被迫与美、荷、俄、英、法签订通商条约，通称“安政五国条约”，规定了领事裁判权、裁定关税、片面的最惠国条款。⁽¹⁾从此日本的大门被彻底打开，成为欧美列强的商品市场，国家和民族也面临危亡，传统的封建制度更是受到严重威胁。明治政府初期，为了维护和巩固其新生的政权，不得不满足列强的要求，继续接受幕府政治末期所签订的不平等条约，甚至还被迫追加了一些新的、更为不利的不平等条款。⁽²⁾就国内形势而言，幕府统治后期，中下级武士阶层地位恶化，逐渐滋生出反抗幕府统治的思想，1837年大盐平八郎起义表明了日本封建社会统治基础已开始动摇；在列强的侵略下，打开国门的日本，社会危机更加深化，各种形式的反抗斗争纷纷呈现，农民起义次数剧增，在明治政府成立前夕的1865～1867年，平均每年发生55.3起；城市贫民起义次数也显著增加，1865～1867年平均每年发生16.6起。⁽³⁾明治政府成立后，农民起义仍然不断，旧士族的反叛也时有发生，⁽⁴⁾连对日本司法体制改革作出重要贡献、曾任明治政府司法省司法卿的江藤新平也因与明治政府意见不和，于1874年起兵反对政府，甚至具有“维新三杰”之一称号的西乡隆盛也于1877年在士族的拥戴下发动著名的“西南战争”，反对明治政府。

新成立的明治政府面临严重的内忧外患，但是依据“王政复古”而建立的明治政府，虽然在动荡的国内局势和屈辱的国际形势下逐渐加强了中央集权的制度，却不能适应时代的潮流和形势的需要。因为新政府所恢复的是古老的奈良时代的太政官制，而这一陈腐的政治体制显然不能担负起明治政府“富国强兵”的历史使命。⁽⁵⁾为了改变这种困难局面，明治政府决心仿效西方，走资本主义道路，在日本推行近代化改革。日本行政法院制度也正是在这样的一个历史大背景下，伴随着日本近代宪政体制的逐步建立，通过不断的努力而最终确立的。

二、行政权与司法权的相互界定

日本行政法院制度的建立过程实际上是行政权与司法权的界限逐步得以界定的过程。在明治初期，行政机关兼管司法事务，行政权与司法权界限模糊，甚至无独立的司法权。明治四年(1871年)六月，明治政府废除刑部省及弹正台，归并而设置为司法省，专理刑事裁判事务；当年九月，又将原属大藏省的民事裁判事务并入司法省管理，从而使司法省成为一个统一主管司法事务的最高行政机关。明治五年(1872年)四月副议长江藤新平任司法省司法卿，对司法省大加整顿，使司法省各项制度日渐完善。其举措主要包括，其一，在司法权确立方面，他申明司法省权限为:裁判所一切事务，可以专摺奏事，其卿与辅统驭监督各裁判所的裁判官，对其有人事任免权，可决各裁判所的疑谳，并规定由司法省论断犯罪的裁判官，有关政府的案件必须由司法省卿、辅听断而裁判官不得论决。⁽⁶⁾其二，在司法省组织体制方面，他将司法省分为三个部分:裁判所、检事局和明法寮。裁判所为司法机关，分为司法省临时裁判所、司法省裁判所、出张裁判所、府县裁判所和区裁判所；司法省司法裁判所为国家最高裁判所，由司法卿兼任所长；出张裁判所长、府县裁判所长，由判事担任；各区裁判所长由解部担任。检事局是行政机关，行使司法行政职权，不得干预司法审判事务。其三，在行政诉讼方面，发布“司法省第46号通知”，规定民众可以向司法裁判所提起针对行政官厅的诉讼，其具体内容包括:第一，“地方官及其户长等若作出与太政官通告或各省通告相违背的规定或处理时，准许各地民众向地方法院提起诉讼或向司法省法院提起诉讼”；第二，“地方官及其户长若有扣押民众之申诉、呈文、禀报情事的行为，准许民众向地方法院提起诉讼或向司法省法院提起诉讼”。第三，该通知的其余4项还规定了地方官抑制和妨碍民众迁居自由、地方官拖延发布太政官布告和各省的通知、地方官发布与太政官布告和各省通知的宗旨有悖的说明书等情况下，民众都可向法院起诉。⁽⁷⁾该通知建立的民众针对行政官厅的诉讼制度，“是日本行政诉讼的起源”。

江藤新平所推动的上述制度改革，使以司法裁判所为载体的司法权大为扩张，同时使行政审判权作为司法权的一部分得以萌芽，在其改革的基础上，司法裁判所俨然有统管刑事、民事和行政三种审判事务的趋势。但是，江藤新平于明治六年三月迁任参议后，其政见常与明治政府不和，竟于明治七年(1874年)二月，起兵反对政府，不久兵败被杀。经此事件，由其推动的司法改革也随之遭受重要挫折。同年，司法省发布第24号通知，对江藤新平的改革成果作出了倒退性规定，规定关于官民纠纷，受诉裁判所受理之，并向作为最高行政机关的太政官具体陈述并禀报情况。⁽⁸⁾该通知虽然仍然规定，民众可以就行政官厅的行政处分提起诉讼，但是受诉裁判所必须向太政官报告，这实质上是限制了司法裁判所审判行政案件的权力。其后进行的数次更加具体的制度改革，规定府县知事以上为被告的诉讼，必须向控诉裁判所提起，控诉裁判所就是否受理此案向司法省具体陈述情况，再由司法省对此附上意见、并进一步向太政官禀报，请求其裁定，获得应受理的裁定后，再经过同样的程序作出判决。这一系列的后续改革，行政案件的受理权、判决权尽收太政官所有，并在实质上由作为行政官的太政官裁定行政案件，行政审判权被重新牢牢地掌握在行政机关内部。由原司法卿江藤新平所开创的、司法权试图监督行政权的努力遭受了严重挫折。

明治六年，岩仓使节团欧美各国考察回国，日本司法体制改革有了关键性的进展。⁽⁹⁾明治八年(1875年)四月，岩仓使节团的重要成员木户板垣等人首先倡议振兴司法权，明治政府采纳其主张，天皇颁布“逐渐推进立宪政体之诏”，决定采取分权原则，在中央设置元老院作为立法机关；设置大审院作为审判机关；太政大臣专管行政。据此诏书，明治政府于同年采取了一系列的司法体制改革措施:首先，颁布《大审院各级法院职制章程》，规定大审院为执掌日本最高司法权的司法机关，主管全国的民事与刑事的上告，独立行使司法权，不受制于最高行政当局——内阁。其次，废除司法省裁判所，新设上等裁判所于东京、大阪、长崎和福岛，有权审理对府县裁判所的裁判不服而提起的控诉。再次，废除明法寮，分置翻译、编纂二课，隶属于司法省。最后，派上等裁判所之裁判官巡按所属之各府县裁判所，断决生死罪；而府县裁判所的审判权限仅限于民事诉讼初审及惩役以下的刑事裁判，一切刑事不许控诉。

经过明治八年的司法体制改革，日本司法组织形成了大审院——上等裁判所——(巡回裁判所)——府县裁判所(后改为地方裁判所)——区裁判所这样“四级一巡回”的组织体制，废除了太政大臣监管司法权、行政官兼任司法官的旧制，基本上实现了司法权与行政权的分离，实现了司法权独立。这是日本近代司法体制改革的一个重大进步。从此，日本的司法体制改革真正进入了近代化的轨道。但是上述改革，仍然存在重大缺陷，在司法权的完整性上，由江藤新平所试图创设的司法权监督行政权的制度设计没有得到继承和发展，司法机关没能获得应当同时享有的行政审判权；从民众对抗行政官厅的不法侵害来看，则缺乏值得信赖的、有效的救济途径，因为一个完整的行政诉讼体制仍然没有建立起来。因此，通过明治八年所确立的司法体制实际上是不完整的，而对由此造成的对行政权监督的空白，明治政府则是通过“行政诉愿”制度来加以填补。

明治九年(1876年)，太政官发布第58号布告，即所谓的《诉愿规则》，规定:民众对行政官厅的行政处分不服，原则上必须首先向该行政官厅的上级行政官厅提起行政诉愿，对上级官厅的诉愿裁决不服的，才可以向有关的司法裁判所提起诉讼。这也就是所谓的“诉愿前置”原则，该规定首创了日本行政诉愿制度。就民众的行政起诉权来说，这种制度设计实际上又是对民众基本诉讼权利的一次严格限定，给民众的行政诉讼权利设定了本不应有的障碍，因而有较强的消极意义。但是，从积极的意义上说，“诉愿”制度的确立，为民众借助行政监督权对抗来自于行政官厅的不法侵害从而保护其合法权益提供了一条制度化的途径；并且以最高行政当局的身份，从制度上首次确认在特定的条件下，民众可以就行政官厅的行政处分提起诉讼，从而正式承认了民众对于行政官厅所享有的行政诉讼权，这就对后来日本行政法院制度的建立具有十分重要的积极意义。日本后来的行政法院制度承认了这种“诉愿前置”的诉讼原则，并且以其为基本原则，可见其影响之深刻。

三、日本行政法院制度的最终确立

明治二十二年(1889年)，明治天皇颁布《大日本帝国宪法》(又称明治宪法，下文从之)，其第61条规定，“由于行政官厅的违法处分受到伤害的诉讼，除法律有特别规定外，应属于行政裁判所审判的，不能由司法裁判所予以受理”。根据该宪法条文，民众对于行政官厅的违法处分，可以提起行政诉讼；民众提起的行政诉讼只能由专门设置的行政裁判所受理，而司法裁判所不得受理行政诉讼案件；可以提起的行政诉讼事项范围另以法律规定。明治二十三年(1890年)六月三十日，依据宪法规定，明治天皇颁布法律第48号《行政裁判法》。该法共4章47条，第1章关于行政法院的组织，第2章关于其权限，第3章诉讼手续，第4章附件。该法律为日本行政法院制度的最终确立奠定了法律基础。同年，依据《明治宪法》和《行政裁判法》的规定，明治政府在司法裁判所体系之外在东京设置“行政裁判所”。从此，独具特色的日本行政法院制度正式确立。