民主与透明度原则

五、民主与透明度原则

如同上述法治原则一样，在《欧盟条约》之前，欧盟的基本条约中并没有直接地将民主与透明度(democracy and transparency)作为一项原则进行规定，甚至没有明确地提及。但是，这并不意味着民主与透明度原则直到20世纪90年代后才在欧盟中得以确立。事实上，欧盟的一体化进程本身就是其民主与透明度形成与发展的过程。当初，煤钢共同体的设计者们一开始将大会(即后来的欧洲议会)作为该共同体的主要机构之一。尽管当初的大会(Assembly)的组成人员并非是直接普选产生(而是由成员国国内议会的代表构成)，其在共同体决策中的作用纯属协商性质，但是设立这样一个间接代表成员国民众的机关直接参与共同体决策，这一举措本身就是共同体的民主与透明度的体现。随着欧洲议会的组成发展为定期直接普选产生，随着欧洲议会的职权由纯粹的协商性质到部分地具有共同决策/立法性质，再发展到如今在很大范围内与理事会一起构成欧盟的联合立法机构，欧盟的民主与透明度的范围一直在持续地扩大，其质量一直在不断地提升。可以说，在欧盟之前的欧共体时代，民主与透明度就已经成为其运作的一项基本原则。至于这一基本原则的更多、更广泛的具体体现，本书将在后续的有关章节中作进一步的阐释。

《欧盟条约》在民主与透明度原则的发展过程中具有特殊的历史意义。首先，它在其序言中明确地宣称民主与自由、尊重人权与基本自由和法治等一并被缔约国首脑们确认为受约束的原则。其次，序言在表示决心继续欧洲人民间更紧密联盟的创建进程时，特别强调其间的“各种决定根据从属性原则尽可能地贴近公民”。虽然从属性是欧盟行使其非专属权能的一项基本原则(详见第三章“欧洲联盟的权能”)，但这一原则所包括的“尽可能贴近公民”的主旨无疑具有增强民主与透明度的重要作用。最后，《欧盟条约》在第一篇“共同条款”第1条中除了重申各种决定“尽可能贴近公民”(as closely as possible to the citizen)的基本要求外，还进一步确立了“尽可能对公民公开”(as openly as possible to the citizen)的要件。

《欧盟条约》之后，欧盟的主要机构为切实贯彻民主与透明度原则，还专门发表了一项《关于民主、透明度和从属性的机构间宣言》(Interinstitutional Declaration on Democracy，Transparency and Subsidiarity)。⁽⁸⁾该宣言首先宣告，欧洲议会、理事会和委员会这三个欧盟决策/立法与执行机关，“将在立法程序的框架中，充分尊重各成员国政府制度所基于的民主原则”，并重申“各机构实行透明度原则”。接着，宣言中具体载明了三个主要机构在立法程序的有关环节上为加强民主、透明度和从属性原则而分别作出的具体承诺。

如同上述法治原则一样，《欧洲宪法条约》首先在序言中确认民主是从欧洲文化、宗教和人文遗产中发展而来的普遍价值之一，然后在第I-2条中正式将民主确立为欧盟赖以建立的价值之一。更重要的突破是，宪法条约第六篇以“本联盟的民主生活”为标题专门就民主与透明度原则作出了系统的规定，并将民主原则具体分为三种基本类型逐条进行规定，即民主平等原则(principle of democratic equality)；代表民主原则(principle of representative democracy)；参与民主原则(principle of participatory democracy)。⁽⁹⁾

其中民主平等原则的要义是，欧盟在其所有的活动中必须允许其所有的公民平等地接受其各机构、机关、办公室和办事处的关注。

代表民主原则的内涵是：(1)成员国所有的公民在欧盟一级直接地由欧洲议会的议员来代表；(2)各成员国在欧洲理事会中由其国家元首或政府首脑代表、在理事会中由其政府代表——他们在民主方面或者对其国内议会负责，或者对其公民负责；(3)每一个公民都有权利参与欧盟的民主生活，欧盟的各项决定的作出应尽可能贴近公民；(4)欧洲一级的各政党尽力为形成欧洲政治意识和表达欧盟公民意愿发挥作用。

参与民主原则的具体内容是：(1)各机构应通过适当手段给予公民和代表性的社团机会，使他们获悉欧盟各个领域的活动并能公开交流其意见；(2)各机构应与代表性的协会和民间社团保持公开、透明和定期的对话；(3)委员会应与有关方开展广泛的协商，以保证欧盟的各项行动具有连贯性和透明度；(4)不少于100万之成员国国民的公民可建议委员会在其权力范围内就有关事项递交适当的立法提案，如果公民们认为此等事项的欧盟法规属于实施欧洲宪法所必需的。⁽¹⁰⁾

对于欧盟各机构工作中的透明度，宪法条约第I-49条作出了如下专门规定：(1)欧盟的各机构应尽可能公开地开展起工作，以促进良治和保证民间社会的参与；(2)欧洲议会的会议应公开举行；(3)理事会在审议和表决立法草案时应该公开进行；(4)任何欧洲公民和在一成员国有居住或注册办事处的任何自然人或法人，在符合有关条件的情况下，有权获取欧盟各机构的各种文件，不论是何种媒体。