基础通信管道建设的新思维

一、产业化:基础通信管道建设的新思维

随着现代科技的发展，信息化在一国经济和社会发展中的作用日益凸显。为了打破我国电信业垄断局面，促进信息产业有序建康发展，发挥信息产业在我国国民经济发展中的基础作用，1994年以成立中国联通为标志，揭开了我国电信改革的大幕。经过十多年的改革和发展，我国电信市场已经出现了中国电信、中国联通、中国移动、中国网通、中国铁通和中国卫通等多家基础运营商相互角逐的局面，但电信市场的竞争格局并未真正形成。⁽⁴⁾究其原因，关键就在于传统电信运营商“独占”大量的基础通信管道。

由于历史原因，过去几十年里国家投资形成的地下通信管道80%以上由中国电信(南方)和中国网通(北方)拥有，其他新电信运营商则必须通过建设自己的专用通信管道和网络才能开展电信业务。这无形中形成了电信市场不平等的局面，削弱了新电信运营商的竞争能力。而近年来，各大中城市为了提升自己城市形象，对道路开挖进行了日趋严格限制，使得本地电话进入者获得开挖道路修建通信管道难度日渐增加，地下通信管道事实上已经成为本地电信竞争的关键资源。由于掌握大量通信管道的主导运营商拒绝向竞争者开放其闲置通信管道，其他进入者通常只能选择其他替代地下空间如电力、污水管道铺设线缆。这在相当程度上延缓了本地电话市场进入者铺设管道的速度，抑制本地电话有效竞争的形成。⁽⁵⁾而从社会的角度看，基础通信管道多头建设、分散使用的状态，还严重浪费了社会资源，增加了信息服务业的成本，并且城市道路频繁的“剖膛开肚”也给城市的发展和人们的日常生活带来了不便。因此，如何打破主导运营商的这种垄断地位，“盘活”存量管道资源，做到物尽其用，进而统筹信息管道建设，避免重复建设造成社会资源的浪费和“马路拉链”现象，一些城市在信息化基础设施建设中进行了十分有益的探索，并形成了“运营商联合建设”和“地方管道公司统一建设”两种基本模式。

从2002年下半年开始，北京市通信管理局按照“统筹规划、联合建设、产权分设、集中维护”的原则，规定所有电信运营商和其他信息管道需求者定期向市通信管理局上报信息管道的需求，并根据需求大小分担出资份额，信息管道建设由一家企业牵头。并且，不同地段的信息管道建设分别由不同的运营商牵头，轮流坐庄，管道的维护由牵头商负责。“运营商联合建设”的模式使得非主导运营商以较小的投入获得了部分新增信息管道，城市道路因管道建设而开挖的次数也明显降低。然而，这一模式并未从根本上改变我国电信管道多头建设的局面，由于没有实现信息管线的分离，信息管道仍然不可避免地成为运营商打击对手的策略工具，因而产生了新的“竞争”问题。比如，管道建设牵头企业利用其牵头的优势地位，常常在管道建设完工后，迟迟不交工，待其基本发展完成业务用户后，才告知其他建设方;或者故意不修通与竞争对手管道联结的“最后一公里”，等等。联建模式更深层次的问题还在于:第一，产权不明、责任不清。理论上，各参建运营商可以按投资比例享有产权，但实践中由于多家共同使用，其维护、管理的责任主体并不明确，尤其在管道竣工后的使用中，因责任不清而产生的纠纷十分普遍，不利于以后的维护、改造和管理。第二，管网封闭，难以营造电信市场有序竞争局面。一方面，联合建设虽然使非主导运营商获得了部分新增管道，但这无法改变其在信息管道资源方面的劣势地位，主导运营商仍然能够利用其在信息管道方面的优势地位控制市场，打破电信垄断的效果非常有限，另一方面，由于联建模式并没有实现管线分离，某个电信运营商一旦参与信息管道联合建设而变成“在位者”，就会把信息管道作为策略工具，阻止新的进入者进入，成为新的“垄断者”;第三，目光短浅，缺乏前瞻性。由于联建模式是根据企业的需求分担管道建设的出资，出于市场竞争的目的，企业一般只会考虑当前的市场需求，不可能考虑城市发展和潜在进入者的未来需求，无法像水、电、气管道等地下基础设施一样随着城市道路同步的建设，因此不仅制约了自身进一步发展的空间，也无法避免随着城市发展而出现再次掘路的问题。⁽⁶⁾

与北京的思路不同，早在2000年，上海市第十一届人民代表大会常务委员会就通过了《关于加强本市基础通信管线管理的决定》。决定提出，“本市对基础通信管线实行统一规划、统一建设和统一管理”。“要充分利用本市基础通信管线存量资源。新建、扩建或者改建基础通信管线，应当按照互利互惠的原则，与相关的存量基础通信管线实行互联互通。”2001年成立了上海市信息管线有限公司，专业从事基础管线建设和经营，并负责和承担所建通信管道，包括已售管道的统一维护管理。经过六年多通信管道的产业化经营，不仅极大地提高了城市基础设施建设、使用效率与城市综合管理水平，也有力地改善和促进了电信市场的有效竞争，并且对城市信息基础设施与信息平台的可持续发展都有十分重要的意义。2007年3月通过的《上海市信息基础设施“十一五”专项规划》充分肯定了这种模式，指出信息管线产业化经营“经过五年的探索、总结和创新，推进了本市信息基础设施统筹规划、资源共享、科学管理的机制”，“形成了多家运营商同城竞争、共同发展的良好局面”，“推动了城市信息化建设的健康有序发展”。

统建模式实际上就是把信息管道从电信运营商的业务中分离出来，使其成为专业信息管道公司的经营内容，一方面，由于专业的信息管道经营公司除了出售或出租信息管道外没有其他收入来源，因而其有充分的动力设计和建设适应信息化未来发展趋势的高质量的通信管道，并平等地向任何电信运营商提供其所需要的通信管道，从而有助于营造在位的电信运营商与未来进入者基于平等地位开展业务，相互竞争;另一方面，建立在“管线分离”基础上的通信管道的产业化经营，不仅有助于提升通信管道专业化水平，而且集约化经营还极大地削减了信息管道建设的社会成本，使老百姓在能够享受“物美价廉”的电信服务的同时，也避免了各电信运营商反复掘路修建通信管道给城市发展和人民生活带来的不利影响。因此，应当成为我国今后通信管道建设的方向。

从我国目前的政策法律环境来看，基础通信管道产业化经营的时机和条件也已经初步具备。首先是“通信管道的出租、出售”从基础电信业务范围中的分离。在我国过去的政策规定，通信管道属于基础电信业务，只能由基础电信运营商经营，其他经营主体无权“染指”。例如，2001年6月信息产业部颁布的《电信业务分类目录》就明确将“通信管道的出租、出售”纳入基础电信业务的范围。2001年10月信息产业部发布的《关于通信管道建设有关问题的意见》第3条规定，“通信管道建设权与经营权相对应，只有基础电信业务经营者方可参与通信管道的建设或联合建设活动”。但是，2003年4月以后情况有了变化。信息产业部重新调整后的《电信业务分类目录》正式将“通信管道(孔)的出租、出售业务”从基础电信业务中分离了出来。虽然其他与通信管道相关的法规还没有进行相应修改，但“电信业务分类目录”的变化意味着，信息管线的纵向分离已成为新的发展趋势，信息管道成为独立产业制度条件逐渐成熟。其次是建设用地使用权可以“立体”设立的法律得以通过。通信管道产业化必然涉及国家所有的城市道路地下空间的使用权问题，而在我国过去的立法中并未立体区分建设用地使用权的客体，亦即建设用地的地上空间及地下空间均依附于地表而不能独立存在，这种状况不仅影响了通信管道经营企业及时获取地下空间使用权，而且也使得地下管道的产权事实上处于不稳定状态，从而对地下管道产业化经营产生负面影响。随着《中华人民共和国物权法》的通过，这种状况将有所改观。《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。这就为基础基础管道产业化经营奠定了坚实的基础。