基础通信管道特许经营中的政府监管

三、挑战:基础通信管道特许经营中的政府监管

通常来说，民营化改革中，政府对公用事业的管制除了以特许的方式限制市场准入外，还要对公用事业产品和服务的价格以及公用事业其他生产经营活动加以管制。为适应这一需要，除了要进一步完善相应的特许制度外，还需要行政管理体制方面的变革和创新。初步考虑有四个方面的问题:

一是监管主体。通信管道从基础电信业务中剥离是其产业化经营的前提和基础，而一旦剥离便意味着电信部门对其不再承担监督管理的职责。因此按照“统一规划、统一建设和统一管理”的原则，由规划建设部门承担监督管理职责顺理成章。考虑到通信管道已经成为城市基础设施的有机组成部分，因而也应当由建设部门作为特许的实施机关。问题是，基础通信管道毕竟是信息化基础设施，其建设必然有一定的技术规范和要求，因而离不开信息化主管部门的指导和支持。此外，由于存量管道资源仍然归属于电信运营商，将其划归规划建设部门监管或者排除信息化主管部门的监管同样非常困难。因此，如何协调不同政府部门之间的关系，是通信管道产业健康发展必须要解决的一个基础性问题。

二是针对拥有存量管道资源电信运营商的行政执法制度。包括对拥有存量通信管道的运营商拒绝接入或互联互通的强制执行制度、对拥有冗余通信管道的运营商拒绝其他运营商合理使用要求的强制许可制度和造成通信管道闲置的行政处罚制度。事实上，早在2005年8月，信息产业部就针对电信管道、电信杆路、通信铁塔等电信设施共用问题，发出通知，要求电信业务经营者本着有效利用、节约资源、技术可行、合理负担的原则，将空余资源以出租、出售或资源互换等方式向有需求的其他电信业务经营者开放。2007年1月15日信息产业部联合建设部发布的《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》强调，房地产开发企业、项目管理者不得就接入和使用住宅小区和商住楼内的通信管线等通信设施与电信运营企业签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业的接入和使用，不得限制用户自由选择电信业务的权利。但由于没有赋予行政机关相应的强制手段和设定对应法律责任，这样的规定往往难以付诸实施。事实上，由于互联互通特别是通信管道是否冗余等包含很强的技术因素，这也对行政机关和执法人员提出了新的要求和挑战。

三是基础通信管道特许经营中垄断的预防和控制。“市场竞争之后只剩下一家厂商”和“只允许存在一家厂商”有着天壤之别，因此，要顺利实现基础通信管道特许经营制度的目的，必须要着力预防和避免特许经营出现新的垄断。通行的做法是通过控制公用产品和服务的价格来实现上述目的，这就要求监管部门必须同价格主管部门建立合作联运机制，制定并及时调整通信管道出售和出租价格。

四是基础通信管道专营公司公平接入义务和连续不间断服务义务的履行保障。需要注意的是，完善的城市地下空间资源有偿使用制度也不可或缺。《物权法》第136条只是原则性地规定了建设用地使用权可以在地表、地下和地上分别设立，但是地下、地上的使用权是否参照或准用城镇国有土地使用权出让和转让的规定，地表、地下、地上使用的界限如何确定等问题，皆不明确，而这些都是基础通信管道产业化经营向纵深发展所必须要解决的基本问题。

【注释】

(1)本文是“江苏省信息化条例”立法课题成果之一。在信息化地方立法中，如何减少和避免信息基础管道的重复建设，最大限度地发挥存量信息管道资源，是课题组重点关注和着力解决的问题之一。

(2)王太高，南京大学法学院教授，博士生导师。

(3)例如，在20世纪80年代前，电话不仅是一件奢侈品，而且还是身份和地位的象征。因此，信息管道与普通百姓的生活并无多大关系。而时至今日，情况则有根本改观，广播电视网、电话网和计算机网的电信和信息服务已经成为企业、机关、学校和家庭生活的必要的基本设施。因此，我们认为，上述网络赖以通行的地下管道已经成为城市基础设施的一个重要的组成部分。

(4)2001年中国电信南北拆分的直接动因是要推动本地电信市场竞争。分拆后，中国电信拥有62.2%的固定电话用户，中国网通拥有36.1%的用户，中国联通和铁通瓜分剩余的用户。中国电信与中国网通看起来具有相互竞争的实力，但由于两个公司网络覆盖范围不同，实际上难以进入对方的“势力范围”展开有效竞争。因此，直到目前，中国网通在北方10省，中国电信在南方20省的本地电话市场至少占有90%以上的份额。由此可见，2001年以地域为基础对中国电信进行的“横向”拆分并不具科学性，因为这种拆分根本无助于消除电信业的垄断状况，推动电信业竞争局面的形成。眼下中国电信进行的“管线分离”的内部改革方才切中要害。

(5)参见朱彤、余晖.本地电信有效竞争仍然是一个理想?［N］.南方周末.2004-09-2.

(6)参见朱彤、余晖.为什么要用“新”垄断破除“旧”垄断［N］.南方周末，2004-9-29.值得注意的是，《北京市“十一五”时期基础设施发展规划》明确提出，要按照“统一规划、统一建设、统一管理”的原则，科学规划、合理布局，完善信息基础设施，加快邮政设施建设，提升信息基础设施的整体水平，推动城市信息化建设。2007年初公布的《北京市信息化建设促进条例》(草案框架)第15条规定，“本市基础管道和线路建设实行统一规划、统一建设、资源共享、管线分离的原则”。该规定似乎可以理解为是对统建模式的认可和对联建模式的否定。然而，2007年7月初公布的《北京市信息化促进条例》(草案)中，包括该条款在内的第三章“信息网络基础设施”却被整体删除。

(7)在经济学理论中，自然垄断理论有一个发展变化过程。无论是约翰·穆勒从自然因素的角度来探讨自然垄断的早期自然垄断理论，还是萨缪尔森等人从经济特性的角度将自然垄断的本质和根源归结到规模经济的技术特征上来的现代自然垄断理论，抑或是潘札、威利格等人利用成本次可加性概念重新定义了的自然垄断理论，基础通信管道产业都明显具有这种自然垄断性。

(8)杨海坤、郭朋.公用事业民营化管制与公共利益保护［J］.当代法学，2006(5).

(9)参见［美］丹尼尔·F.史普博.余辉等译.管制与市场［M］.上海:三联书店、上海人民出版社，1999:52.

(10)［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯.杨伟东译.法律与行政(下)［M］．北京:商务印书馆，2004:511.

(11)《行政许可法》第15条规定:“本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”

(12)作为现代经济学的一个概念，“外部性”也称外在效应或溢出效应，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的;如果给旁观者带来的是福利损失(成本)，可称之为“负外部性”;反之，如果给旁观者带来的是福利增加(收益)，则可称之为“正外部性”。全体社会成员都可以无偿享受的公共物品，可以说是正外部性的特例。个体经济活动付出的成本和得到的收益可谓个体(私人)成本和个体(私人)收益，而这一活动带给旁观者的额外成本和额外收益就是社会成本和社会收益。经济生活中的外部性是广泛存在的。生产中养蜂人放蜂使果农收成增加，企业的技术发明被其他企业无偿引用等，都会产生正外部性;而化工厂向江河排放污水就会有负外部性。私人消费也会产生外部性，如吸烟，开车都会造成对空气的污染，半夜放音响给邻居带来的噪声等，都产生负外部性。