征地争议的根本解决途径是改革集体土地产权制度

四、余论:征地争议的根本解决途径是改革集体土地产权制度

征地补偿安置争议裁决制度是为了解决因征地而引起的纠纷而设置的程序性装置，它是为公正解决征地纠纷而存在的，也为公正解决征地纠纷提供了必要的条件。但是，我们应该清醒地认识到，指望仅仅依靠一项程序性制度的构建就能够真正有效地化解错综复杂的征地纠纷显然是不现实的，因为导致征地纠纷的主要原因在于法律规定的征地批准程序、补偿标准和补偿分配机制的实体性规范不合理，而这些实体性规范之所以不合理，其根本原因就在于我国集体土地产权制度的不明晰、不合理。更确切地说，是土地的所有者与土地被征收后的实际利益受损者的分离，使得名义上的土地所有者维护自己利益的动力不足或积极性不高，有的甚至会与征地者串通故意低价出让其合法所有的土地，而土地被征收后的实际利益受损者由于其不是合法的土地所有人，故无权就是否出让土地以及出让价格发表意见，他们只能被动地承受征地者和土地名义所有者加给他们的决定和协议。虽然他们的生存都要依赖于被征收的土地，他们的利益与被征土地休戚相关，他们是真正的征地和补偿行为的利害关系人，是征地法律关系的应然当事人。但是，在决定土地是否被征收以及被征土地的价格以及利益分配上，他们都没有决定权甚至没有参与权，他们都不是法律上的相对人或当事人，他们不但无权与征地方就土地的征收与价格问题讨价还价，而且在有的地方(比如湖南省)他们连向国家请求救济的程序性权利都没有!这一切的根源就在于制度设计者的眼睛只看名义上的土地所有者是谁，而不看或者不敢看土地被征收后的实际利益受损者是谁!如果我们不从根本上解决问题，仅仅着力于建立一套解决纠纷的程序性规范，或者满足于修改有关征地补偿的实体性规范，提高补偿标准，那么，征地争议或许在一段时间内会得到缓解，但是不可能真正有效地消弭，因为规定补偿标准的实体性规范永远滞后于土地价值的变化，只要两者不相适应，征地补偿纠纷就会产生。《土地管理法》的多次修改和国务院有关土地管理问题的几个规定的出台并没有真正地化解征地纠纷的事实，已经清楚地表明仅仅靠修改规范提高补偿标准来平息征地纠纷是行不通的。如果国家真正想保护有限的土地资源，保护被征地农民的合法权益，国家就应该让征地受益者与征地受损者双方就相关问题进行谈判，国家可以规定补偿的最低标准，而不应该像现在这样规定补偿的最高标准。当然，这些问题已经超越了本文的研究范围了，但是，我们依然对此抱有殷切的期望。

【注释】

(1)本文是在作者主持的中国法学法部级法学研究课题《我国征地补偿安置争议裁决机制构建研究》(课题编号:CLS(2006)YB27)的基础上修改而成。作者曾经到江西省靖安县国土资源局进行调研，参加调研座谈的人员有:王小萍、熊焕葆、帅歌根、舒敏强、项传树、陈和联、李霖、徐庭华、陈荣春、胡洪剑。他们不仅认真地书面回答了问卷上的问题，而且还踊跃发言，介绍了他们工作中的经验和体会，给课题主持人以很大的启发，在此，作者代表本课题组全体成员向他们表示深深的感谢!尤其要感谢的是江西省靖安县国土资源局的王小萍局长，正是得益于她的大力帮助，本课题的调研才能够顺利完成。

(2)南京师范大学法学院教授、博士生导师。

(3)参见《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法(试行)》第3条。

(4)国务院法制办行政复议司副司长方军就是持这种观点。参见方军.论征地补偿安置争议的法律救济途径［OB/OL］.http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=37773.行政法学理论界也有人持相同看法。参见张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁判为中心［M］.北京:中国政法大学出版社，2006:204.

(5)王太高.行政补偿制度研究［M］.北京:北京大学出版社，2004:235.

(6)罗豪才.行政法学(新编本)［M］.北京:北京大学出版社，1996:249.

(7)日本把需要征用土地的公共事业的营业者称为起业者。

(8)张慧芳.土地征用问题研究［M］.北京:中国市场出版社，2005:249.

(9)紫强.各国(地区)土地制度与政策［M］.北京:北京经济学院出版社，1993:231.

(10)周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例［J］.北京规划建设，2004(1).

(11)参见王明扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1988:390-392.

(12)其法律依据是《物权法》第42条第2款规定:“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

(13)参见《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》第6条和第23条的规定。

(14)参见《河南省征地补偿标准争议裁决办法》和《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法(试行)》第7条。

(15)参见《安徽省征地补偿争议裁决办法》和《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第7条，《天津市征地补偿安置标准争议协调裁决规定》第8条。

(16)此为国土资源部的有关负责人对农民关心的一些热点问题所作的解答，参见:http:// www.nmgnews.com.cn/nmgmszt/article/20060414/91213_1.html.

(17)参见《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第17条。