《物权法》中行政权与物权关系之梳理

一、《物权法》中行政权与物权关系之梳理

在《物权法》的全部247条中，至少有40多个条文直接涉及行政机关或行政权。通读《物权法》全文，可以发现物权与行政权或行政机关的关系极为复杂。本文将《物权法》中物权与行政权或行政机关的关系作了如下梳理:

1.物权排斥行政权

《物权法》第2条第3款对物权作出了界定，即物权是指“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”。物权的该定义至少包含两层意思:⁽²⁾其一，物权是权利人对特定物的直接支配权，权利人无须借助他人的力量，便可以凭自己的意思和能力实施对特定物的占有、使用、收益和处分，从而实现物的使用价值，满足权利人对物的需求，也就是说，对特定物的占有、使用、收益和处分是物权人自己能力范围之内的事情，行政权没有必要向物权人伸出援助之手;其二，物权是对世权，具有排他性，权利人之外的任何人都是物权的义务人，任何人不得妨碍权利人享有和行使物权，更不得侵犯物权。因此，享有行政权的主体位于物权排他的“他”的范围之内，当然负有不得妨碍和侵犯物权的义务。

2.行政权确认物权

为了稳定不动产物权关系，公示不动产物权信息，进而保障不动产交易安全，不动产物权的变动通常要借助不动产交易双方之外的权威第三方——行政机关来对物权变动作出确认。在《物权法》中，行政权主要通过以下几种方式确认物权:(1)以登记作为物权生效的要件。不登记，则物权变动不发生效力。例如，《物权法》第9条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第139条规定:“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。”(2)以登记作为物权买受人对抗善意第三人的要件。不登记不影响物权的生效，但是经过登记确认物权以后，买受人可以凭借登记对抗善意第三人。例如，《物权法》第24条规定:“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。”第129条规定:“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记，不得对抗善意第三人。”(3)以登记作为优先权的要件。例如，《物权法》第199条规定:“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿……抵押权已登记的先于未登记的受偿……”(4)以登记来确认土地承包经营权。例如，《物权法》第127条规定:“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”

3.行政权保护物权

集体所有的财产和私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏(《物权法》第63条和第66条)。当物权遭受来自私人或行政机关的侵害时，物权人既可以自力救济，也可以寻求公力救济。在公力救济中，除了传统的法院救济外，行政机关的救济已经日益成为一种重要的救济方式。《物权法》中涉及物权的行政救济的情形有:(1)在物权受到侵害时，由行政机关出面调解加害人与受害人之间的纠纷，或者由行政机关对二者之间的纠纷进行裁决。例如，《物权法》第32条规定:“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”其中，调解包括行政调解;行政裁决属于该条尚未列举出来的一种纠纷解决途径。(2)当物权的归属、内容发生争议时，由法定的行政机关确认物权的归属主体和相应内容。例如，《物权法》第33条规定:“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”该条中的“请求确认权利”，既可以是向人民法院起诉请求其确认权利，也可以是向法定的行政机关申请确认权利。(3)当物权受到妨害或可能受到妨害时，权利人可以请求法定的行政机关排除妨害或者消除危险。例如，《物权法》第35条规定:“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。”在实践中，经常发生不动产物权人请求行政机关颁发的行政许可不要妨害其相邻权的情况。(4)公民、法人或其他组织实施的侵害物权的行为，如果违反了行政法的相关规定，则由行政机关对其追究行政责任。例如，《物权法》第38条第2款规定:“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

4.行政权消灭物权

导致集体和私人物权消灭的原因有很多，在当下中国，行政权是导致集体和私人物权消灭的一个重要原因。主要体现为:(1)因征收而消灭私人或集体不动产所有权。例如，《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”(2)因征用而在征用期内消灭私人或集体对物的使用权，同时在征用期内行政机关强制取得被征用物的使用权。例如，《物权法》第44条规定:“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。”(3)因期间届满而基于法律规定消灭遗失物的私人或集体所有权，同时相应行政机关代表国家取得遗失物的所有权。此种情形不同于前面的因征收、征用而消灭不动产物权的情形，征收、征用是行政机关依法主动消灭物权，因期间届满而消灭物权是行政机关代表国家依法被动取得遗失物的所有权，从而导致原物权消灭。例如，《物权法》第113条规定:“遗失物自发布招领公告之日起6个月内无人认领的，归国家所有。”

5.行政权填补物权损失

因公共利益需要消灭私人或集体物权时，行政权必须给予原物权人公平补偿，以弥补物权人所受的损失。《物权法》中出现的行政权填补物权损失的情形有:(1)补偿不动产所有权人因征收而遭受的各种损失。例如，《物权法》第42条第3款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”(2)补偿不动产或动产用益物权人因征收或征用而遭受的损失，例如《物权法》第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”第132条规定:“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”(3)补偿所有权人因征用而遭受的损失。例如，《物权法》第44条规定:“……单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”(4)补偿建设用地使用权人因提前收回土地而遭受的损失，例如《物权法》第148条规定:“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

6.行政机关代表国家行使所有权

我国实行公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有财产在我国的财产总量中占有相当比重。在《物权法》中，公有制被转化为国家所有权，而国家所有权又主要授权由最高国家行政机关代表行使。《物权法》关于国家所有权的规定主要有:(1)关于国家所有权的客体。其一，某些物只能由国家享有所有权，禁止国家之外的主体取得这些物的所有权。例如《物权法》第41条规定:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”具体而言，矿藏、水流、海域、城市的土地、无线电频谱资源、国防资产等只能由国家享有所有权(《物权法》第46条、第47条、第50条和第52条第1款)。其二，农村和城市郊区的土地，野生动植物资源，文物，铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施等，法律规定属于国家所有的，属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，除法律规定属于集体所有的，属于国家所有(《物权法》第47条、第48条、第49条、第51条和第52条第2款)。(2)关于国家所有权的代表者。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定(《物权法》第45条)。(3)关于行政机关对其直接支配的物的物权。行政机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利(《物权法》第53条)。(4)关于国家所有权的行使。其一，行政机关可以出资举办事业单位或设立企业;国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益(《物权法》第54条、第55条和第67条)。其二，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失(《物权法》第57条)。其三，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益(《物权法》第118条)。(5)关于国家所有权的促进和保护。其一，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏(《物权法》第56条)。其二，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任(《物权法》第57条)。其三，违反国有财产管理规定，在企业改制、合并与分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任(《物权法》第57条)。其四，国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外(《物权法》第119条)。其五，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定(《物权法》第120条)。

7.行政权限制物权

尽管物权具有排他性，但是当物权遭遇其他权利或者公共利益时，物权可能需要作出让步。在现代国家，法律通常授予行政机关在一定条件下限制物权的权力。《物权法》中行政权限制物权的情形如下:(1)为了保护耕地而限制土地用途变更。例如《物权法》第43条规定:“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”(2)为了保护相邻权而限制不动产的使用权。例如，《物权法》第89条规定:“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”(3)为了合理利用土地而限制土地用途变更。例如《物权法》第140条规定:“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途;需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”(4)为了保护和合理开发利用自然资源而限制用益物权。例如，《物权法》第120条规定:“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。”其中，“法律有关保护和合理开发利用资源的规定”主要由相应行政机关负责执行。(5)国务院有权禁止某些物的转让或抵押。例如，《物权法》第209条规定:“法律、行政法规禁止转让的动产不得出质。”(6)为了保护利害关系人的权利而进行异议登记来限制登记簿记载的权利人的权利。例如，《物权法》第19条第2款规定:“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”(7)为了保护不动产物权受让人的权利而进行预告登记来限制出让人的物权。例如《物权法》第20条规定:“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起3个月内未申请登记的，预告登记失效。”

8.行政权或行政机关创设物权

有了国家所有权，就必然会有在国家所有权之上设立的其他物权。在我国，国家掌握着巨大的物质资源，现实中根据国家所有权产生其他物权的现象比比皆是。具体而言，《物权法》中出现的国家所有权产生其他物权的情形包括:(1)通过举办事业单位而使事业单位取得物权。例如，《物权法》第54条规定:“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”(2)通过出资设立企业而使企业获得物权。例如，《物权法》第68条规定:“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”(3)代表国家所有权设立不动产用益物权。例如，《物权法》第118条、第122条、第123条、第137条规定的自然资源使用权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权、建设用地使用权等用益物权都是由行政机关代表国家在不动产的国家所有权基础上设立的。其中，《物权法》首次将海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权这一系列权利确认为物权，而这些权利此前一直是通过行政机关颁发行政许可(特许)的方式取得的，因此本文将《物权法》把行政许可授予的权利规定为用益物权的现象称之为特许的物权化。(4)延长林地承包经营权的承包期。《物权法》第126条规定:“……林地的承包期为30年至70年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

9.行政机关指导和协助物权的行使

《物权法》第75条规定:“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”城市人口的密集加上城市土地的紧张，导致城市不动产产权的交错和相互影响。不动产权利人(业主)为了更好地行使物权和保护物权，可以基于各自的不动产物权而进行联合(如设立业主大会、选举业主委员会等)。但是，数量众多的不动产物权人之间以及物权人与物业管理人之间难免会发生纠纷，而发生的纠纷又不可能都采用诉讼的途径来解决，这种情况下，由行政机关出面对不动产物权人(业主)行使物权进行指导和协助，将有利于纠纷的及时、有效解决。具体而言，行政机关对业主行使物权进行指导和协助的方式有:开展物权法宣传和教育、指导选举、帮助物业小区建立人民调解委员会等。