晚婚晚育奖励，村委会可以食言吗

6.晚婚晚育奖励，村委会可以食言吗？

案例：

杨某一家原居住莘县某镇，1994年按户口管理规定办理了正常迁移手续，全家迁至东阿县某村落户。2003年，为响应国家晚婚晚育政策，被告村委会制定村民章程，决定从村集体经济收入中拨出一部分资金对符合晚婚条件的村民（男年满二十五周岁、女年满二十三周岁）进行奖励。2004年12月，1978年出生的杨某登记结婚，按照村委会晚婚晚育奖励政策，应当享受500元奖励，但被告村委会却拒绝向杨某发放。无奈，杨某向法院提起行政诉讼，请求判令被告村委会支付晚婚晚育奖500元。村委会辩称：村民委员会不属于行政主体。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的行政诉讼的受案范围。”但是在本案中，首先，根据《宪法》第111条，《村民委员会组织法》第2条、第4条、第5条的规定，村民委员会在性质上是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，不是国家的行政机关；其次，《土地管理法》第2条、第10条、第14条的规定，村民委员会对集体土地的管理是基于村集体土地的所有权，而非法律、法规授予的行政职权，因此，村民委员会也不属于《解释》中的“具有国家行政职权的组织”；第三，村民委员会行使的只是一种事务执行权，而非决定权，这种管理代表的是村民大会的意志，不同于代表国家意志的行政管理，村民委员会也无法对外独立承担行政法律责任。因此，杨某不能以村民委员会为被告提起行政诉讼。

分析：

本案的争议焦点是村民委员会能否成为行政诉讼的被告。根据我国《行政诉讼法》的有关规定，只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。所谓行政主体，是指依法享有国家行政职权，能够以自己的名义实施行政管理活动，并能够独立承担法律责任的组织。行政主体具有以下特征：首先，行政主体是依法享有国家行政职权的组织；其次，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权，实施行政管理活动，参加行政诉讼的组织；第三，行政主体是能够独立承担法律责任的组织。在我国，行政主体包括中央政府、地方政府和经法律法规等方式特别授权的公务组织。我国《村民委员会组织法》第2条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。在某些方面，村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。这种管理关系体现全体村民的利益与个体村民的利益之间关系。它是在进行经济管理和社会管理时，以实现其“公共职能”为直接目的的行为，该行为是一种行政行为。所以村民委员会实施这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为是适格的行政主体。《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定从法律上确定了法律法规授权的授权组织作为行政诉讼被告的主体地位。行政职权是国家行政权的具体形式之一，是行政主体实施国家行政管理活动的权利能力和行为能力。行政职权是国家为实现行政管理目标而赋予行政主体的行政权，相对方不享有这种权力。行政职权一般可以分为两类：一是固有职权；二是授予职权。所谓固有职权，是指行政主体一经成立，根据组织法的规定就拥有的相应的行政职权。固有职权一般随着行政主体的设立而产生，随着行政主体的消灭而消灭。固有职权主要赋予行政机关。很显然村民委员会不属于这种情况，它所拥有的是授予职权，属于法律、法规授权的行政主体。授予职权主要因法律、法规的授权而产生，也可因有权机关的授权而产生，并随着授权法的修、改、废或授权机关撤回授权而消灭，也可因授权组织被撤销而消灭。授予职权主要赋予行政机关以外的其他组织。授权关系，有时授权在先，被授权组织成立在后；有时被授权组织成立在先，而授权在后。其不像行政主体与行政职权同时产生的固有职权关系。而授权行政主体，即所谓的法律、法规授权的组织，指的是依据具体的法律、法规的授权而行使特定职能的非国家机关组织。根据我国现行法律、法规的规定，授权情况大致可以分为：社会团体、事业及企业组织、基层群众性自治组织和有关的技术检验、鉴定机构。这里所说的基层群众性自治组织就是指居民委员会和村民委员会。例如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业等；《献血法》第6条规定的居民委员会“动员和组织本居住区的适龄公民参加献血”等，都是法律、法规对基层群众性组织的授权。被授权组织的法律地位主要体现在：第一，被授权的组织在行使法律法规所授职能时，是行政主体，具有与行政机关相同的法律地位；第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；第三，被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体地位。在本案中，村民委员会的管理权是经由村民委员会组织法授予的，它与杨某之间的纠纷，性质上属于行政纠纷，而不是民事纠纷。杨某与村委会之间发生的纠纷，可以通过行政诉讼的渠道寻求解决，由法院判令村委会履行其在村民委员会章程中所做的许诺。