建立宏观调控法律制度

（一）建立宏观调控法律制度

金融危机爆发后，各国为应对日益严峻的经济形势，纷纷采取一系列救市措施，期望通过加强政府对市场经济的干预来化解金融危机。因为宏观调控已经成为政府干预市场经济最重要的手段，所以无论是货币政策或财政政策的调整与运用，还是产业政策或对外贸易政策的制定与实施，其实质都是政府对市场经济进行宏观调控的活动，是政府“有形之手”干预市场经济的行为。那么，有关宏观调控法律制度建设的探讨就不得不面对经济活动中市场与政府的关系问题，以及政府究竟应如何干预市场经济——尤其是金融危机时的问题。

乔治·索罗斯认为2008年全球金融危机并非外部冲击所致，而是发源于金融体系自身，是自由市场理论主宰的经济政策招致的恶果。过去30年里，金融当局总是通过向市场注入流动性或通过其他措施解决信贷危机或刺激经济增长，推动了信贷更加强劲的扩张。这一模式如此成功以至于人们错误地认为市场会趋于平衡，市场主体追求自身利益将最有利于共同利益。然而，使金融市场免于崩盘的并非市场本身，而是当局的干预。^[30]与之相对的观点则认为：2008年金融危机的爆发不仅是市场失灵的表现，更是政府失灵的恶果。^[31]其实，市场经济体制下的“市场失灵”和“政府失灵”都已被逻辑和经验反复验证。故笔者赞同，无论是分析金融危机的成因，还是判断市场与政府的功能，都应坚持二者具有独特性，不可相互取代，而应有机结合，融两者之长，克两者之短，方可形成经济社会发展的强大动力。^[32]从世界各国应对金融危机的措施看，值此特殊时期，政府的宏观调控是经济和社会最直接、最迅速、最有效的“稳定器”。^[33]然而，肯定政府宏观调控必要性的同时，尚需特别注意：将政府全部“救市”的宏观调控行为都纳入法治的视野才是法治社会中遏制和预防金融危机的应有之义。^[34]

各国政府采取一系列措施遏制和预防金融危机，其实质都是国家运用产业调节、计划、财政、金融、投资、国有化等手段对有关国计民生的重大经济因素，实行全局性调控以防止金融危机损失扩大和刺激经济复苏的过程，属于政府的宏观调控行为。从实践看，各国政府的救市行为呈现出“法治导向型”和“政府导向型”两种不同的路径。具体而言，法治传统发达的资本主义国家大都注重并采用前一种路径，而新兴市场国家则更偏重于采用后一种路径。^[35]对比这两种不同的救市路径，对于思考宏观调控法律制度的建设具有重要的启示意义。

中国与美国宏观调控的决策和实施过程较好地反映了“政府导向型”和“法治导向型”两种不同的救市路径。面对金融危机的冲击，中国政府迅速调整宏观经济政策，财政政策由“稳健”变为“积极”，货币政策由“从紧”变为“适度宽松”，并迅速确立了“保增长、促内需、调结构”的基本方案，出台了一揽子刺激经济的计划。具体包括：加快建设保障性安居工程，加快农村基础设施建设；加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展；加强生态环境建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区灾后重建各项工作；提高城乡居民收入；在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造；加大金融对经济增长的支持力度等。从内容上看，一揽子刺激经济计划的特点为四“大”：一是大规模增加政府投资；二是大范围实施调整振兴产业规划；三是大力推进自主创新；四是大幅度提高社会保障水平。^[36]从程序上看，出台一揽子刺激经济计划的特点为四“快”：一是在世界范围内率先出台了一揽子刺激经济计划；二是2008年11月，国务院常务会议研究部署扩大内需十项措施，只用了一周时间，且财政政策和货币政策的重大调整以及4万亿元的政府投资计划都没有经过年底的中央经济工作会议通过就直接向社会公布；三是2009年1—2月，国务院常务会议通过汽车、钢铁、造船等十大产业调整和振兴规划只用了一个多月的时间；四是一揽子经济刺激计划迅速得以实施，4万亿元政府投资计划的前两批共2 300亿元的中央投资部分2009年初即下达到位。中国政府一系列“救市”措施的迅速出台和落实，为中国经济复苏打下了坚实的基石，^[37]是具有中国特色、^[38]符合中国传统的中国方式，^[39]也具有及时、高效和明显的实践效果。诚如美国学者弗朗西斯·福山所言，中国成功应对金融危机得益于中国的政治体制能力—至少在经济政策领域—能够迅速地作出重大而复杂的决策并有效实施决策。还有学者认为，高效的国家决策能力、强大的政治动员能力、日益增强的国家财政能力以及国家的社会治理能力等都是中国应对金融危机的体制优势。^[40]

美国是2008年全球金融危机的导源地，也是此次金融危机的重灾区。然而，与中国政府“迅速”出台危机应对措施的情形不同的是：针对金融危机的不同阶段和映射出的不同问题，美国政府的每一项措施都“按部就班”地走完了正常立法的全部程序，并持续地针对问题点进行制度改良和变革，^[41]出台和实施相应法律法规，以致形成了较完整的预防和遏制金融危机的法律规范体系。以美国出台枟多德-弗兰克华尔街法枠为例，美国政府于2009年6月就正式提出了金融监管改革方案，后经美国参众两院历时一年多的讨论才最终通过了枟多德-弗兰克华尔街法枠。从预防和遏制金融危机的法律规范体系上看，美国国会先后通过了枟住房和经济复苏法案枠枟紧急经济稳定法案枠枟美国经济复兴与再投资法案枠枟雇佣激励以恢复就业法案枠枟多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案枠枟禁止滥用避税天堂法案枠以及枟海外账户税收遵守法案枠等能清晰反映2008年全球金融危机问题的法律规范。金融危机时期，美国政府依照非危机时期国会通过正常立法程序以法律、法令名义通过的具体措施应对危机，可能会囿于程序的烦琐，权力的制衡以及民意的博弈等，出现时滞与波折，并导致危机蔓延和损失扩大等无效率的后果。^[42]也难免会招致“因纠缠于繁冗的议会程序而牺牲了效率以致错失了救市的最佳机会并加重了危机”的嘲讽与奚落。然而，这种“百闻不如一见”的正义生产过程不正反映出美国政治体制中分权制衡的民主法治精神吗？当一个民族及其政府应对危机之时，仍毫不妥协地坚守国家治理的原则与底线，又将是何等的难能可贵？^[43]

对比欧盟和中国应对国际金融危机时对产业政策和竞争政策的运用可知：欧盟是在坚持竞争政策执法的基础上，出台了应对金融危机的一系列产业政策措施，合理地协调了竞争政策和产业政策的关系，兼顾了市场和政府的功能；然而，为应对金融危机，中国强调产业政策作用时却忽视了竞争政策的实施，不恰当地扭曲了市场竞争秩序，忽视了市场的功能。首先，从中国政府“救市”的具体手段看，无论是4万亿元的政府财政投资，还是十大产业振兴规划，抑或是刺激国内消费需求的诸多措施，都是以产业政策和区域经济政策刺激经济复苏和发展，基本忽略了竞争政策的实施。其次，为解决市场需求不足的问题，2008年以来中国多个地方以“扩内需，保增长”为掩护，相继出台了保护本地产品的诸多措施，^[44]严重扭曲了市场公平自由的竞争机制。最后，中央和地方政府“救市”过程中对国有大中型企业和民营中小企业的“区别待遇”也严重破坏了市场竞争秩序。从长远观之，这种几乎完全依赖政府“有形之手”而忽视市场竞争“无形之手”的做法是不可取的，^[45]是对市场经济改革理念的一次巨大冲击。^[46]毕竟，存在政府干预和调节经济的地方，就可能存在政府失灵。^[47]政府通过产业政策干预经济时—即使在金融危机时期—必须考虑产业政策对整个经济体制的长远影响，而不得任意削弱竞争法的权威，扭曲市场竞争秩序。坚持竞争政策优先不是经济复苏的绊脚石，而是约束产业政策的有效制衡机制。^[48]

世界各国通过宏观调控应对金融危机所采取的任何措施，绝非是对市场经济体制的否定，而是以恢复市场机制为本意。对比不同国家应对金融危机的不同措施，能强化我们对政府与市场关系的认识：不同国家需结合自身经济发展阶段和特点有所侧重地发挥政府和市场的作用，但任何夸大或贬低政府或市场作用，割裂或重叠政府和市场关系的看法均不可取。宏观调控手段的多样性以及各种调控手段对市场和政府依赖程度的差异性，反映了政府应对金融危机时的偏好和政府处理经济问题时的路径依赖。但无论是金融危机之时，还是经济健康运行之时，市场经济是法治经济的基本思想，意味着：市场经济条件下，政府的任何宏观调控行为，都不能仅靠行政命令或长官意志，而应依据科学而严密的法律法规体系，^[49]即政府的宏观调控行为必须由法律确认和规范。