土地财产权概述

一、土地财产权概述

土地财产权是以土地或者土地权利为客体，以财产利益为内容的民事权利。是土地法律制度的核心内容，也是民法物权制度的主干。

（一）土地财产权的经济基础——土地所有制

土地所有制是人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式。土地所有制是整个土地制度的核心，是一切土地关系的基础。土地所有制作为社会生产关系的组成部分，是由社会生产方式决定的。而社会生产方式归根到底是由生产力的状况决定的，因此，不同的土地所有制最终也是由生产力的状况所决定的。

迄今，人类社会已经经历了五种社会生产方式，相应地也有五种土地所有制：原始社会的氏族公社土地所有制、奴隶社会土地所有制、封建土地所有制、资本主义土地所有制和社会主义土地所有制。从实质上来说，这五种土地所有制大体可分为两大类：土地私有制和土地公有制。原始社会的氏族公社土地所有制和社会主义国家的土地所有制属于土地公有制；土地私有制又可分为集团私有制和个人私有制等具体表现形式，前者如西欧中世纪的教会土地私有制、中国封建时代的宗族土地所有制等；后者则是从古至今普遍存在于一些国家和地区的家庭、个人土地所有制。

就当今世界各国土地所有制的具体情况而言，大体可分以下三种类型：

1.“私主公辅”的土地所有制

这种类型的土地所有制以美国、德国、法国、日本等国为代表，实行“私主公辅”的土地所有制，即主要实行土地私有制，同时又存在一定数量的用于国家、社会公用事业的土地公有制。例如，法国国有土地占10%—20%左右。在这些国家，绝大多数的土地是可以自由交易的。

2.土地国王所有制（土地国有制）

这种类型的土地所有制以英国和英联邦国家和地区为代表，实行的是土地国王所有制或土地国有制。但在土地所有权归属上，各国、各地区的规定略有不同，比如在英国，除小部分皇室封邑外，个人可取得土地所有权；而我国香港地区恢复主权之前，我国香港政府则垄断全部土地所有权，实行以官契形式高价批租土地并使之商品化的政策。在这些国家和地区，法律禁止土地所有权的转让，其土地的合理流动、利用是采用土地使用权批租制和土地所有权委托制来实现的。土地使用权批租制，是指政府将土地使用权有期限、有偿地出租给房地产开发商或其他建设单位，批租年期分为75年、99年、999年不等；土地所有权委托制是指政府有条件地将土地所有权委托他人经营、管理，受托人在授权范围内依法经营、管理土地。

3.社会主义土地公有制

这种类型的土地所有制以中国的社会主义土地公有制为代表。大体有三种形式：第一种是土地属于国家所有，由国家向国营农场、集体农庄提供无偿使用，如前苏联、罗马尼亚等国；第二种是国家、生产合作社、个人三级所有，如匈牙利；第三种是国家和农民集体所有，如我国和朝鲜民主主义人民共和国^[2]。在这些国家，法律禁止土地所有权的交易，由政府对土地实行垄断式的经营管理，采用无偿、无期限的划拨式将土地交给用地者使用。但20世纪80年代以来，我国践行土地使用权制度改革，以土地使用权为土地财产权的基础性权利，塑造土地财产权体系，推行土地使用权的私化，以使土地使用权能够充分地流转交易。

（二）我国现今的土地财产权

我国现今的土地财产权发生了很大变化。主要表现为：第一，土地由“公有公用”转为“公有私用”，彰显土地使用权在土地财产权利体系中的地位；第二，土地由“静态的不可流转物”转为“动态的可流转之物”，出现地产交易市场并成为房地产市场的基础；第三，土地财产权从以“土地所有”为核心，重视土地所有权向以“土地利用”为重心，构建立体化的土地财产权利群转变。迄今为止，我国的土地财产权形成了如下特点：

（1）维护土地公有制，固守土地所有权的非市场化。

（2）强化土地使用权的功能，私化土地使用权。践行土地使用权的商品化，明确土地使用权是一项独立于土地所有权的物权，可以以转让、抵押、出租、赠与等形式进入流通领域。在土地所有权不能流转的前提下，把土地所有权的内在市场功能提炼出来，将其移转至土地使用权这个土地财产权的载体上，让土地所有权处在一种“休眠”状态，活跃土地使用权，使其负载土地所有权的流通功能。

（3）对集体土地使用权的交易依然作较大的限制。虽然近些年，理论和实践中呼吁搞活集体土地使用权，使集体土地使用权能够尽快流转的呼声越来越高涨，但考虑到我国人口多、耕地少，农民的社会保障尚不能落实的严峻现实，现行法律或禁止集体土地使用权的交易，或对集体土地使用权的交易条件进行了限制。

（4）土地之上形成了复杂的、立体化的土地财产权体系。由于我国的土地制度改革依然还在探索和发展变化之中，我国到底有哪些土地财产权？理论上尚没有形成共识。从我国现行法的规定来看，主要有：土地所有权、土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、土地使用权的抵押权、土地使用权的承租权、土地使用权的借用权等等。至于其他的与土地相关的财产权利则仍在探讨之中，例如，空间权是否是一项独立的土地物权？土地发展权能否成为一项新的土地财产权利？如果从广义上理解土地，土地之上的自然资源使用权（如水权、矿业权、渔业权等）是否也应纳入土地财产权之中等等。由此可见，我国的土地财产权制度尚需审慎构建并进一步完善。

（三）土地财产权在近现代的发展

土地上的财产权是人类最古老的法律权利之一，其某些基本原则、制度内容、制度设计根深蒂固。但随着时代的发展、人类的进步，也呈现出新的内容、新的理念。

1.土地社会化——土地所有权由绝对保护向相对保护发展

土地所有权绝对的理念根源于罗马法的个人主义思想，认为土地所有权的行使可以“上达天空、下及地心”，是一种排他的绝对性权利。一些国家在19世纪制定的民法典中均承继了这一理念。

19世纪末20世纪初，欧陆各国步入资本主义的垄断时期。在此期间，由于极端的个人主义导致土地所有者为了个人利益而不惜毁损社会生存进化及社会公益的现象时有发生，个人利益和社会利益频频发生冲突，使得土地个人所有权绝对性的理论和制度已经不能适应新的变化了的社会。于是，土地所有权社会化的思想应运而生。在20世纪的德国，首倡社会所有权思想的耶林，在其《法律的目的论》一书中指出，所有权行使的目的，不应当仅仅为“个人利益”，应同时为“社会利益”，应当以“社会的所有权”取代“个人的所有权”。1919年德国《魏玛宪法》规定，所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利。此后，其他很多国家的立法也都先后确立了这项制度，从而否定了土地个人所有权的绝对性，也直接导致了法律对土地所有权由绝对保护向相对保护的转变。例如，对个人拥有的土地所有权之地下矿藏的归属，不因享有土地所有权而成为私人所有；土地征收制度的规定使得国家可以为了公共利益而取得他人土地。

应该看到，随着各国经济的高速发展所引发的土地问题（如高速公路、铁路、空港建设带来的征地，工业造成的大气、水质等环境污染，土地投机造成的土地资源浪费和对土地的掠夺性开发等等），在社会不同时期会有不同的表现。这些问题的实质还在于个人利益与社会利益的冲突。单纯的土地所有权绝对性或者土地所有权社会化的思想和制度均不能使这种冲突得以调和，只有将两者有机的结合，树立“人与自然”、“个人和社会”相协调的土地所有权思想，并构建与此相适应的、协调发展的土地所有权法律制度才能很好地解决一系列土地问题。

2.土地价值化——土地财产权由以归属为中心向以利用为中心发展

在社会早期，土地财产权是以归属为中心的，在法律上的表现就是把所有权置于中心地位，其立足点在于保护物的静态归属和支配，强调土地的“所有”而非“利用”，所有权具有强大的优势，形成了所有权对利用权的“压迫”。

过分强调土地的所有关系，导致了土地资源不能优化配置给最优利用者，限制了非所有者对土地资源的利用，既不符合社会公益，也不适应社会的发展。20世纪以来，土地财产权理论呈现出从注重归属到注重利用的发展趋势，土地所有权人为追求土地最大经济利益，充分发挥土地的经济价值，在土地之上设定多项土地他物权，此时，土地的利用价值通常以利用权或使用权的方式，归属于土地的用益权人，而所有权人则收取相应的对价。在理论上，土地的这种形态，即为土地的价值化。

土地价值化的结果：

（1）在观念层面。以促进土地的合理利用，充分发挥土地的经济效益为最高指导原则。

（2）在立法层面。改变了以往只注重土地归属，着眼于维护土地静态所有关系的做法，逐步向重视土地动态利用关系发展，并进一步强调对土地的有效利用和开发。

（3）在土地财产权利体系的构建方面。土地利用形态的多样化使得各国土地财产权利丰富多彩，形成了高效利用的土地之上的财产权利群，进而也推动了各国土地财产权利的法制建设。

强调以土地的利用为中心，并不是要否定土地的“所有”，而是为了使利用者能够获得可以“所有”的利益，是为了高效流转土地，最大化地实现土地的经济价值。所以，强调土地的利用，尚须正确处理、协调土地“利用”与“所有”的关系，土地的利用仍须以明确所有权为前提，以尊重土地所有权为基础，否则就会造成土地流转秩序的混乱。

3.土地立体化——土地财产权从地表向空间发展

在工业革命以前，人类对土地的利用一般是以地表的平面利用为主，对空中和地下的利用还仅仅局限在建屋、掘井等活动中，更谈不上对高空和深层地下空间的利用。这样，在法律上只能笼统地赋予土地所有者对以地表为中心的一定范围内上下垂直的支配权利。19世纪工业革命促进了生产力的巨大发展，人类利用空间的能力大大提高。在城市，高层建筑、高压线、高架铁路、地下铁道和地下停车场等陆续出现；在农村，也出现了高压电线、航空飞行、高空架桥、地下排水道、隧道、地下水的利用等。土地利用的多重性、广泛性、复杂性，决定了土地利用已经朝着立体化方向发展，地上或地下空间的利用已经成为决定土地价值和使用价值的重要因素，并构成土地财产权利不可分割的组成部分，而且日益与传统的以地表为中心上下垂直空间支配的土地所有权发生矛盾。这样，作为具有特定价值形态的物“空间”的概念，以及土地空间权理论应运而生。

土地空间权确立的意义表现在：

（1）客观上突破了罗马法以来长期奉行的一物一权主义。一笔土地上除地表上成立所有权外，亦可在地上空间或者地下空间成立数个由不同主体拥有的、立体式的空中权和地下权。

（2）突破了传统土地所有权“上达天宇、下及地心”的原则，使一定层次的空间成为稀缺的资源，客观上要求对土地所有权的范围进行精确的界定。