应赋予人民监督员程序约束力

二、应赋予人民监督员程序约束力

前文已经谈到了人民监督员的监督结果只能具有程序的拘束力，不能具有实体性的拘束力，其监督结果只能经由检察机关的接受而具有刚性拘束力。因此，在立法设计中，对于这种监督效力的性质将不再赘述，而是着墨于如何体现这种程序约束力。

(一)现行制度体系中的效力机制

在现行的高检院的相关规定中，对于“三类案件”，必须全部启动人民监督员的监督。检察长同意人民监督员意见的，有关部门必须执行;检察长经审查不同意的，应提请检委会讨论决定;检委会同意人民监督员监督意见的，有关检察部门应当执行，不同意的，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明;参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核，上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。这种效力机制，基本上可以概括为提请检察长审查——检委会讨论——上级院复核，人民监督员起到的是一种督促审核、重新决议的程序，呈现出检察机关主导的一种机制，其中检察长审查、检委会讨论属于具备条件必须启动，上级院复核属于可以启动。对于“五种情形”，人民监督员不同意拟处理意见的，报请检察长决定，必要时检察长可以提交检委会讨论决定。其中，对情节轻微的案件处理结果人民监督员可以要求检察院复议，对其他案件可以要求上级院复核。

可见，现行的效力机制主要是一种针对检察机关自侦案件的程序效力，对于“三类案件”是提请逐级审核，对于“五种情形”是根据案件的复杂程度分别由同级检察院复议和上级院复核。尽管从性质上界定人民监督员的监督效力具备程序上的刚性，高检院的规定中也有“应当审查”、“应当认真研究”、“应当反馈”等强行性字眼，但这种程序拘束力是一种不完备意义上的程序提请权，人民监督员监督效力的最终实现尚待通过检察机关的认可和决议转化为一种事实效力，而人民监督员对这种转化是否有序进行没有进一步监控的权利。因此，对人民监督员效力机制的思考，关键在于“认清人民监督员的监督意见既不应当作为一般的人民群众提意见，也不能代替人民检察院的专业处理和认定，不应当赋予强制约束力。如何让人民监督员的监督效力介于二者之间，既能防止滥用，又能充分发挥作用，仍是有待探索的问题”^[39]。

(二)人民监督员监督效力机制的构建

为强化人民监督员制度程序拘束力的刚性，限制检察机关随意接受监督结果的出现，在立法中可从程序设计、加强与检察机关权力监督的衔接等方面进一步加强。

1.由人民监督员启动监督程序，设定合理的监督启动机制

在立法设计中规定由人民监督员直接启动监督程序。根据相关规定，对“五种情形”的监督启动是在人民监督员发现后，由人民检察院启动。而对“三类案件”的监督，均是由人民监督员办公室通知人民监督员参加监督，实际上监督的启动权在人民检察院。这样的监督启动方式，难以保证人民监督员介入所有可能的案件，使检察机关对被监督案件具有选择权。针对此，可以进一步完善相关监督案件的启动程序。具体修改建议为:增加针对“三类案件”由相关案件当事人直接向人民监督员提出申请，进而由人民监督员启动监督程序的规定，弥补直接由检察机关来通知人民监督员予以监督之不足。其中，“不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人及其近亲属可以向人民监督员提出监督申请，撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人可以向人民监督员提出监督申请，人民监督员依照职权决定启动监督程序，人民检察院必须接受监督”^[40]。针对“五种情形”，也可采用类似的规定，由人民监督员依职权启动。

2.设立上级院介入机制，提高程序刚性

《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”在人民监督员的监督工作中，将监督意见与上级院的领导职能更好地衔接，是完善效力机制的一种合理选择。针对人民监督员与同级检委会的意见如果存在分歧的前提下，人民监督员可以提请上级院复核的规定，可考虑在立法文件中改为“人民监督员对于检察院的最终处理有异议的，应将异议结果提交上级人民检察院。上级人民检察院应当启动复核程序”。进而使上级院的监督具有启动上的刚性。同时，引入上级院的问责机制，对人民检察院检察长针对人民监督员的不同意见“应当”提请检委会讨论没有提请的，检委会“应当”依法处理没处理的，由上级院按照相关规定对责任人予以纪律和行政处分。

同时，可考虑按照人民监督员表决效果的不同来区分上级院介入的方式。在“三类案件”中，如果人民监督员在表决中全票通过表决意见而检委会不同意的，由检察机关直接申请上级院复核，即应当依职权启动复核程序。对于其他表决通过而检委会不同意的，由人民监督员申请启动复核程序。^[41]

3.引入权力机关监督，完善效力机制

各级权力机关是监督机关，人民检察院也必须对同级人大负责。因此，为提高人民监督员的程序刚性，可考虑引入同级人民检察院的救济机制，使人大的宏观监督与人民监督员的个案监督有机结合。因此，可在相关法律文本中考虑增加人大机关的救济机制，即针对上级院的复核结果进一步予以程序效力的保障。可规定“如果上级人民检察院不同意人民监督员意见，复核维持检委会意见的，人民监督员可向同级人大常委会申请启动人大监督机制”，由权力机关来介入。此种做法，既可以解决人民监督员制度与人大监督制度的衔接问题，也提升了人民监督员效力的刚性。

4.设立“监督意见进卷宗”的机制

可考虑将人民监督员的监督意见归入案件卷宗。以“三类案件”为例，如果在案件的卷宗中没有人民监督员监督意见的，对此种类型的案件的处理决定就不会产生最后效力，这对检察机关也是一种极大的规制。同时，审判机关在审理检察机关查办的职务犯罪案件时，也会审阅与参考人民监督员的监督意见。此种做法会增强人民监督员监督意见的可接受性，提升其监督效果。