主权财富基金什么意思

三、国际性自律规范的产生

在针对SWFs的这场争论中，一直存在两个不同的方向，一是在国内层面预防性和持续性地控制SWFs投资，二是在国际层面鼓励SWFs提高治理结构和投资决策的透明度，同时也要确保东道国在透明和非歧视的基础上实施其管制措施而不至于向保护主义倒退。有学者指出，各国单独采取管制性措施很容易导致保护主义倾向，而且，碎片化的管制途径会也危及基金的法律确信从而显得不必要。^[19]国际社会的近期动态事实上也体现了这一矛盾。例如，作为推动主权基金规则制定的主要国际机构的国际货币基金组织(IMF)一直集中于鼓励SWFs遵守一定的行为规范并提高透明度，而欧盟委员会以及经合组织(OECD)则在此同时也强调资本的自由流动。^[20]显然前者更集中于强调对SWFs及其母国提出或设定义务，而后者更集中于强调东道国的义务。以2008年3月美国与阿联酋、新加坡就主权基金与投资国的基本原则问题所发表的三方共同声明(华盛顿约定)为例:在关于主权基金准则的部分，主要是针对欧美国家最为担忧的问题即主权基金可能进行的政治投资，指出主权基金应该做出正式表态，表明投资决定仅仅是基于商业目的，要求对基金实行严格的披露和治理标准，并强调应与私营领域展开公平竞争，遵守当地法律;在关于投资东道国准则的部分，则要求投资东道国不得设立保护主义壁垒或歧视这些基金，应具有可预测的投资准则，尽量不干扰投资活动，不寻求指导主权基金的投资。^[21]

国际社会制定提高SWFs透明度规则的意图大致始于2007年10月的G7会议。2007年10月19日，全球七大工业国(G7)财政部长和中央银行总裁齐聚美国华府开会，主权基金的透明度首次成为讨论的议题，美国于会中提出制定严格规定限制主权财富基金，并要求该类基金揭露更多信息(例如，披露投资海外资产比例)，让他国政府更能审查该类基金购并行动等建议。G7会后发表的联合声明中，就针对中国、俄罗斯与中东国家主权基金的盛行议题通过决议，将研订一套《最佳实务准则》(Code of Best Practice)，以要求这些主权基金揭露更多的信息，确保主权基金的投资策略明确且符合健全的商业标准，不会有特殊的政治目的，并呼吁主权财富基金所有国应基于商业考量操作基金的投资，不要以该基金之名做政治目的投资，企图影响其他国家或控制敌对国家的某个产业。继七大工业国家财长会议后，国际货币基金组织和世界银行(World Bank)于2007年10月20日召开年会，与会代表对于主权财富基金及其投资政策应有完善的公开措施也达成共识，并认为IMF因其目前所扮演的全球金融指导的角色，具有独特的地位，可以找出主权财富基金共同规则(Ground Rules)与运作规范(Code of Practice)。在2008年1月27日的达沃斯世界经济论坛上，IMF再次提议发展SWFs行为规范，并重申1999年9月26日的《货币金融政策透明度的最佳实践》以及2001年9月20日的《外汇储备管理指南》。SWFs所管理的外汇实际上是与其他国内外汇储备分开使用的。IMF主要关注于SWFs的治理结构并试图促使这些基金达到更高的透明度。

2008年5月，IMF正式成立主权财富基金国际工作组(International Working Group on SWFs，IWG)，由26个SWFs拥有国组成，目的在于推动制定主权基金自愿遵守的最佳行为准则，帮助主权基金国家吸取别国的经验、强化其国内政策框架和机构、减轻接受国对基金的担心。国际工作组先后在挪威首都奥斯陆、新加坡、智利首都圣地亚哥召开会议。2009年召开的圣地亚哥会议通过了旨在加强透明度的《圣地亚哥原则》，即《主权财富基金的通用准则与实践》(Sovereign Wealth Funds:Generally Accepted Principals and Practices，简称GAPP)。GAPP主要包括24个条款，涵盖3个领域:法律框架、目标以及与宏观经济政策的协调;体制框架和治理结构;投资和风险管理框架。涉及基金投资策略的制定以及确保基金积极的投资决策符合其投资策略;主权基金的机构，对基金的监事会和管理购买行为的委员会都有明文规定;基金的信息披露问题，如应披露何种金融信息，向哪些机构披露以及披露的频率等。

2009年4月6日全球主权财富基金国际工作组发表了《科威特宣言》(Kuwait Declaration)，宣布成立主权财富基金国际论坛(International Forum of Sovereign Wealth Funds)，取代国际工作组。会议推选澳大利亚未来基金主席大卫·莫雷为论坛主席，中投公司监事长金立群和科威特投资局局长巴德尔为副主席，任期两年。主权财富基金国际论坛是一个自愿性质的组织。该论坛成立的目的是加强主权财富基金间的交流，增强国际社会对主权财富基金“圣地亚哥原则”和主权财富基金投资行为的理解，并促进建立和维护公开、公正、稳定、良好的国际投资环境。尤其强调鼓励在投资接受国、相关国际组织以及资本市场功能承担者(Capital Market Functionaries)之间的合作以甄别可能影响跨国投资的潜在风险，同时推动建立一个非歧视性的(Non-discriminatory)、建设性的(Constructive)、互惠的(Mutually Beneficial)投资环境。^[22]

值得注意的是，无论是《圣地亚哥原则》还是《科威特宣言》，均在篇首突出强调了其自愿性质，而并不具有任何法律上的强制性约束力。IMF指出，IMF主要关注于SWFs的治理结构并试图促使这些基金达到更高的透明度，以便强化对SWFs的治理结构和风险管理、减轻接受国对基金的担心。无论是IMF还是经合组织，其工作人员特别是高层和专业技术人员中西方人占压倒性多数，而主要主权财富基金通常来自发展中国家，所以它们之间的交流尤为重要。因此，正如西方学者所指出的，这些规则的制定需要SWFs的积极加入，否则要指望其遵守这些“最佳实践”是不可想象的。

就主权财富基金而言，要求所制定的透明度标准必须适度，以便在提高信息披露度、维护主权财富基金母国经济安全以及主权财富基金投资盈利性之间寻求理想的平衡。如果信息披露标准过高，致使其他市场参与者们能够轻易获知主权基金的投资趋向乃至具体的投资决策，将导致主权基金投资进入和退出的成本激增，从而实际上丧失盈利可能。^[23]由于以往大部分主权财富基金的资产结构、投资策略等都高度隐密，提高透明度必然需要一个适应的过程。IMF认为，一些新近设立的主权财富基金可能需要时间，以实现其理想的长期资产配置、相关绩效标准并按要求披露相关信息。由于战略性资产配置具有不同的投资目标、策略和时间框架，因此这些主权财富基金完成有关要求需要不同的时限。例如，IWG所制订GAPP中的部分条款，如第17条规定，应公开披露有关主权财富基金相关的财务信息，以证明其经济和金融导向，以便为国际金融市场的稳定作出贡献，并增强接受国的信赖以及旨在确保主权财富基金行使投票权时不包含战略性目的的条款等，对于一些SWFs而言就“具有挑战性”，应当考虑对其设立适当的过渡期。

就接受国而言，如果SWF遵守有关准则，其投资被东道国所接受的可能性会有所提高，但这并不表示东道国一定就会允许其进入国内市场。为了避免SWFs对国家安全的潜在威胁，杜绝SWFs投资对于国家豁免的借助可能，东道国也许宁愿选择将投资拒于国门之外。当然，东道国的国内管制措施目前也受到投资自由化规则的约束和限制。尽管目前的双边及多边国际条约主要只是针对促进和保护投资方面的一般性问题进行规范，而很少针对主权财富基金做出专门规定。但许多学者都已经注意到，各国对于SWFs投资的国内法规制，在很大程度上需要在WTO特别是GATS协定的框架下进行。