中国应当改行即时矫正制度

三、中国应当改行即时矫正制度

改革开放以来，中国在问题金融机构处置上一直是采用自主权模式。以资本充足率监管为例，1995年的《中华人民共和国商业银行法》虽然对商业银行提出了“资本充足率不得低于8%”的硬性要求，但未就不达标银行规定任何矫正措施。9年之后，即2004年2月，中国银行业监督管理委员会(以下简称中国银监会)经国务院批准发布《商业银行资本充足率管理办法》(2006年12月修订)，才填补了这一空白，但其第38条至第41条所列，无一是中国银监会“必须”采取的矫正措施。

中国银监会在其2006年年报中作为成绩披露了下列数据:近年来，中国商业银行资本充足率大幅提高，达标银行从2003年底的8家，增加到2006年年底的100家;达标银行的银行业总资产占比从0.6%上升到77.4%。^[13]然而，对上述信息也可以换一个角度进行解读:到2003年年底，即《中华人民共和国商业银行法》施行8年之后，仍有占银行业总资产99.4%的银行资本充足率没有达标;到2006年年底，即《中华人民共和国商业银行法》施行11年、《商业银行资本充足率管理办法》施行近3年之后，仍有占银行业总资产22.6%的银行资本充足率没有达标。导致中国商业银行资本充足率达标迟缓的原因固然很多，如资本补充渠道不畅、相关金融工具短缺等，但前列数据仍非常直观地反映出中国资本充足率上监管宽容的严重程度。更为严峻的是，监管宽容在中国并不限于资本充足率监管领域，而是广泛存在于问题金融机构处置的各个方面。

目前，中国金融业正处于发展的关键时期，金融法制建设应当着重在以下三个方面有所作为:其一，有效解决立法实施中的时滞和打折扣问题，落实改革成果。类似法定资本充足率要求长达十余年不能基本兑现的现象，如任其继续存在，则改革前景不容乐观。其二，构建高效率的风险化解机制。随着金融工具渐趋复杂、金融竞争日益激烈，金融机构、金融体系所面临的不确定性也在急剧加大。要维护金融稳健，必须及时化解金融风险，避免风险累积。其三，构建可靠的以市场为基础的风险防范机制。其中，至关重要的一点在于提高制度与激励的兼容性，通过良好的制度设计激发市场参与者的审慎动机，减少市场扭曲。根据上述分析，笔者认为，中国在问题金融机构处置上继续采用自主权模式，不利于解决立法实施的时滞和打折扣问题，也不利于构建高效率的风险化解机制和可靠的以市场为基础的风险防范机制，应当适时改行即时矫正制度。

如果决策层决定引入即时矫正制度，在制度设计上应借鉴其他国家的经验，注意以下问题:

(一)触发点的设定

首先，触发点原则上只能是可量化指标，非量化、描述性的事实状态，如“金融机构以严重损害存款人利益的方式从事经营”等，本身需要监管者认定，与即时矫正制度所追求的确定性不相吻合，不宜作为触发点。

其次，设定触发点需考虑制度的功能定位。以美国为代表的绝大多数国家将即时矫正制度定位于解决金融机构的资本亏蚀问题，故触发点仅由衡量资本水平的一组量化指标构成;少数国家则将其定位于解决更宽泛的金融机构问题，如印度就使用了资本充足率、不良资产比率、资产回报率三组指标，分别用以衡量金融机构的资本基础、资产质量和盈利水平。中国在设计即时矫正制度时，也应当先定位功能，再对触发点进行设定。

最后，是否采用杠杆率需要慎重取舍。目前，绝大多数国家对金融机构仅提出资本充足率要求，因为它将资本与资产中所包含的风险因素挂钩，能更真实地反映金融机构的抗风险能力，只有美国、加拿大、菲律宾等少数国家同时提出了杠杆率要求。不过随着《巴塞尔新资本协议》(BaselⅡ)的实施，杠杆率在国际上开始受到重视。根据《巴塞尔新资本协议》，某些银行可以使用内部评级方式确定所需资本。显然，这部分银行在风险相近的资产中，将会倾向于选择不降低回报但能够减少必要资本的项目。而资产决策扭曲、资本量大幅减少(根据巴塞尔委员会所作的定量影响分析，银行使用内部评级方式可降低必要资本25%以上)极不利于银行的稳健经营。此外，这也会造成可以使用与不能使用内部评级方式的银行之间的不公平竞争。对此，欧洲影子金融监管委员会提出的补救措施之一，是以杠杆率对资本充足率进行补充。^[14]目前，中国银监会已就实施《巴塞尔新资本协议》做出初步部署，在设计即时矫正制度时，应预测和评估其可能产生的影响，对是否以杠杆率作为衡量金融机构资本水平的补充指标和矫正措施的触发点做出选择。

(二)作用对象的扩展

矫正措施的作用对象，不仅应包括问题金融机构，而且应包括其股东和高管人员，因为正是他们应当对金融机构的审慎经营承担基本责任。如果矫正措施只针对问题金融机构，而不直接触及股东和高管人员的利益，势必难以激发其有益动机并有效提高金融机构的法人治理水平。为此，许多国家将矫正措施的作用对象刻意扩大至问题金融机构的股东和高管人员，如暂停分派股息、暂停支付高管人员薪酬、撤换或建议撤换高管人员。相反，倘若矫正措施不涉及股东和高管人员，通常会被认为是制度设计的缺陷。在白俄罗斯，法律不允许针对高管人员以及监事会成员采取矫正措施，国际货币基金组织在2006年5月出具的评估报告中，即对此予以否定，并建议白俄罗斯予以改进。^[15]中国设计即时矫正制度也应当注意这一问题。

(三)必要灵活性的保留

即时矫正制度不应当是绝对刚性的。2002年9月，世界银行与国际货币基金组织专家在总结《核心原则》的实施情况时，着重强调“应当在严格的即时矫正行动与更加灵活的监管干预框架之间寻求正确的平衡”。^[16]事实上，已采用即时矫正制度的各国，也都重视将规则性与弹性有机结合起来。通常，灵活性主要以两种方式来实现:一是在强制性矫正措施之外，规定可由监管当局选择适用的矫正措施;二是允许强制性矫正措施有条件地排除适用，如不执行强制性矫正措施明显地更加符合“最低成本原则”时。当然，灵活性只能是规则允许范围内的例外，必须防止灵活性的滥用。

【注释】

[1]Raj Aggarwal，Kevin T.Jacques.Assessing the Impact of Prompt Corrective Action on Bank Capital and Risk．FRBNY Economic Policy Review，1998，(3):23.

[2]陆晓明:《银行风险管理的警钟——从美国一系列公司危机看银行信用风险管理》，《国际金融研究》，2002年第9期，第5页。

[3]Martin Brownbridge.Policy Lessons for Prudential Regulation in Developing Countries．DevelopmentPolicy Review，2002，(3):305-316.

[4]The European Shadow Financial Regulatory Committee.Basel II and the Scope for Prompt Corrective Action in Europe［EB/OL］．November 20，2006. http://www.ceps.be/Article.php?article_id=547.

[5]Frederic S.M ishkin.The economics of money，banking，and financial markets．Boston:PEARSON，2004，275．

[6]Keith J.Leggett.The Consequences of a Policy of Necessity:Bank Regulatory Forbearance，1986-1989［J］．Journal ofEconomics and Finance，1994，(1):2.

[7]Keith J.Leggett.The Consequences of a Policy of Necessity:Bank Regulatory Forbearance，1986-1989［J］．Journal ofEconomics and Finance，1994，(1):1-2.

[8]Keith J.Leggett.The Consequences of a Policy of Necessity:Bank Regulatory Forbearance，1986-1989［J］．Journal ofEconomics and Finance，1994，(1):3.

[9]Keith J.Leggett.The Consequences of a Policy of Necessity:Bank Regulatory Forbearance，1986-1989［J］．Journal ofEconomics and Finance，1994，(1):1.

[10]Patrick Honohan，Daniela K lingebiel.Controlling Fiscal Costs of Banking Crises［EB/OL］．May 2000.http://www.worldbank.org/research/interest/confs/upcoming/deposit_insurance/honohan_klingebiel.pdf．

[11]汪鑫:《健全中国银行监管制度的几点主张》，参见漆多俊:《经济法论丛》(第8卷)，中国方正出版社2003年版，第3～4页。

[12]David T.Llewellyn.Some Lessons for Bank Regulation from RecentCrises［J］．Open Economies Review，2000，(1):82-83.

[13]中国银行业监督管理委员会:《中国银行业监督管理委员会2006年报》，http://zhuanti.cbrc.gov.cn/subject/subject/nianbao/chinese/zwqb．pdf。

[14]The European Shadow Financial Regulatory Committee.Basel II and the Scope for Prompt Corrective Action in Europe［EB/OL］．November 20，2006. http://www.ceps.be/Article.php?article_id=547.

[15]International Monetary Fund.Republic of Belarus:Financial Sector AssessmentProgram—Detailed AssessmentofCompliance—BaselCore Principles for Effective Banking Supervision［EB/OL］．May 2006.http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06176.pdf．

[16]World Bank，International Monetary Fund.Implementation of the Basel Core Principles for Effective Banking Supervision，Experiences，Influences，and Perspectives［EB/OL］．September2002.http://www.imf.org/external/np/mae/bcore/2002/092302.pdf．