传播学的先驱扎斯菲尔德和罗伯特·默顿于1948年在合著的《大众传播的社会作用》中写道：“大众媒介是一种既可以为善服务，又可以为恶服务的强大工具；而总的来说，如果不加以适当的控制，它为恶的可能性更大。”[6]正是因为大众传媒的两面性，世界各国政府无不采用相应的政策法制手段对其进行治理，以保证其扬善避恶。阿特休尔写道：“新闻媒介的作用服从于国家的正当利益，每一个进步世界中的国家都赞成制定国家和国际的新闻政策，事实上所有国家都采用各种新闻政策。”[7]
国家管理传媒的主要目的在于把传媒的活动纳入法规政策的轨道，同时为信息传播提供一个良好的运行环境。自新中国成立以来，经过多年的实践经验总结，我国现已形成了较为完备的新闻传播管理政策法规体系。总体上看，这些政策法规体系可分为政府的法规政策、红头文件、具体指令和协调、各类各级别的新闻评奖活动（通过评奖来贯彻官方的价值体系）四个层面[8]，这四个层面的政策法规可分为两类：一是传媒政治策略方面，主要体现为党的宣传政策与纪律，如同级党报不得批评同级党委等；二是法律法规方面，主要体现在国家及政府相关部门制定的成文法律规范，如《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等。
但不论是政策还是法律，都存在不同程度的问题。一是传媒政策在执行中出现了偏差。基于宣传政策与纪律的“无条件”规定，在贯彻执行中出现合理的建议与善意的批评也一起被拒绝的现象；“党的领导”被完全等同于媒体无条件地服从地方领导人的个人意志；党报不得批评同级党委被等同于不得批评同级党委中的具体领导成员等等[9]。二是法律法规关于新闻传播活动的禁止性规范非常完备，但授权性规范比较薄弱，特别是关于媒体的采访权与报道权等媒体的权利在法律中体现得不够，导致舆论监督在很多时候处于失语的境地。
新闻媒介的舆论监督是舆论监督的主渠道。早在1849年2月，马克思就说道：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”自十三大起，历次党的代表大会都把舆论监督作为重要问题提出，这反映出舆论监督对于社会主义初级阶段政治文明的建设具有不可或缺的重要作用。要真正实现新闻舆论监督，需要四个方面的条件：一是采访自由、二是批评报道的自由、三是信息传播的自由、四是公民利用大众传媒的自由。前三者表现为新闻自由，后者表现为公民的媒体利用权。它们都体现《宪法》第35条的规定中：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”但是，这一《宪法》规定的言论、出版在“已有的法律、法规都没有出现新闻自由的字样”。[10]得不到法律的有力保障，致使监督权—特别是对行政权力的监督不能落到实处。传媒监督权的行使在很大程度上还是靠政治强权的支撑。在这一点上，本世纪初《长治日报》的舆论监督作了生动的诠释。
2000年年初，吕日周担任长治市委书。在其任职的近三年时间里，《长治日报》累计开展监督1935次，涉及上至副市长在内的当地各级领导干部1000多人（次），160余名干部因此被摘掉了乌纱帽。长治大大小小的官员只要睁开眼睛就要看《长治日报》，看吕日周是否又在报上点了自己的名。因为吕日周要求每天早晨6 点必须看到《长治日报》，并当即作出批示，责令有关部门迅速落实解决方案，传媒成了治市的利器。《长治日报》之所以能在舆论监督上做得有声有色，其社长王占禹一语道破天机：“有什么样的书记就有什么样的报纸。由于舆论监督缺少法律保障，所以市委书记的作用举足轻重。……长治舆论监督的经验很难推广，除非你们那里也出来几个吕日周。”[11]没有党委书记的支持，《长治日报》不可能在舆论监督上有如此的力度。果然，2003年吕日周不再担任长治市委书记后，长治的舆论监督也渐行渐远，最后归于平静，不得“长治”。
《长治日报》的个案表明，没有法律对采访权传播权的有力保障，“人治”就特别关键，但“人治”的弊端早已为现代社会实践证实，它有赖于“人”的品质与德行，大多是靠不住的。因此，由人治转向法治，这是国家实现长治久安的必由之路，也是新闻舆论监督达到“长治”效果的必由之路。
舆论监督由于没有法律的庇护所遭遇的尴尬，只是当前我国法律不完善的表现之一，行政权力不顾传媒规律对传媒指手画脚还表现在其他方面。在“宣传纪律为实、法律政策为虚”[12]的情况下，急需完善传媒政策法规特别是纪律、政策法制化，把一些被实践所证明的好纪律、好政策、好做法转化为法律法规，并保证法律的尊严与权威，为新闻传媒的运行创造一个良好的法制条件。这样，才能保障新闻传媒在事关公共利益的事件上不失语、不缺位，真正担负起社会责任。
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