中国城市的政府形象

3.2.3　中国城市的政府形象

城市的政府形象是城市形象的第二层次。这个层次是人们通过在城市的各种活动,在较为深入地接触了这个城市后,对该城市的公共事务的各级各类管理机构设置的合理性、管理体制的科学性和管理水平的高低、城市各级政府依法行政的情况等留下的较为深刻的印象。如果人们体会到的是窗口行业的服务十分热情,管理机构办事认真,各级政府依法行政、办事效率高,就会在对第一层次的形象获得了良好的初步印象后又对第二层次的形象留下美好的印象,从而对这个城市产生宾至如归之感,甚至愿意长久投资或居住。相反,如果这个层次的形象在人们心中留下极为恶劣的印象,可能会冲淡第一层次留下的良好印象,进而远离这个城市,更不会长期投资和居住。^[8]

城市作为人类政治、经济、文化的中心,其协调、发展离不开政府的领导和管理,因而城市形象的塑造离不开政府的支持和领导。特别是在经济全球化的背景下,中央政府对地方经济事务控制的减弱,激发并迫使各级城市政府更多地直接面对国际竞争。政府作为城市经济与社会生活的组织者和管理者,承担着规划、协调、监督等基本职责。在城市形象建设中,政府还起着传播、沟通作用。政府机关是一个城市公共权力的化身和实施者,机关权力的适用和实效质量,对一个城市形象的塑造和经济社会的发展起着决定性的作用。如果政府机关有超前的胆识和眼光,有民主科学决策的精神,有视百姓为父母的境界,有真抓实干的作风,有秉公办事的气节,就会有凝聚力、向心力、亲和力,在外界,人们才会对该市发展前景充满信心而形成对该地区的良好印象。在我国,政府作为特殊的社会组织,在城市形象建设中形成了以下形象：

1.“掌舵者”形象

“掌舵者”形象是指政府在城市形象建设中“有所为,有所不为”。政府致力于培育和完善城市中包括生产资料市场在内的各类市场,营造公平竞争的环境,加强对市场经济主体必要的监督检查、规范和维护市场经济运行秩序等工作,减少政府行政垄断和对微观经济主体的过度干预。政府在形象建设中充分发挥调控职能,对于城市形象中的物质层面通过科学、合理、具有前瞻性的城市规划来实施建设,严格按照城市规划实施对城市的建设、开发和管理。对于企业形象、市民形象也通过政策引导来规范,树立起一个充满活力、市民文明有礼的城市形象。如我国城市形象建设较为成功的大连、青岛、昆明等城市,其成功经验之一就是政府运用市场机制,以政府为主导、市民参与为基础,形成了一个多中心的城市形象建设体系,从而提升了城市品位,塑造了良好的城市形象,促进了城市的发展。

2.“企业家”形象

“企业家”形象是指在城市形象建设中,政府拥有企业家式的城市经营理念；在经营城市时,像企业家一样,具有企业家精神。良好的城市形象本质上是把城市作为一种特殊商品来经营的。城市经营不仅要注重“产品”和“顾客”的价值与满意度,而且要注重城市市民的需求和社会整体利益的需要,注重历史赋予城市的责任。这就需要政府转换经营观念,进行正确的角色定位。

在我国城市形象建设中,政府的“企业家”形象较为突出,在这些政府的带领下,涌现出一大批经营城市的成功者。比如,上海：面向21世纪,按照经济发展的整体战略,将城市的功能定位于国际经济、金融、贸易中心；北京：大力发展第三产业,使北京逐步由生产型城市向服务型城市转化；天津：距北京仅110公里,重点发挥具有港口、保税区、开发区的优势；重庆：着力构建都市经济圈,按照建设金融中心、商贸中心、科教文化中心与信息中心、交通与通信枢纽的要求,增强城市的产业辐射和带动功能,着力发展城郊型经济,建设现代农业示范区和三峡库区生态经济区,促进绿色产业、生态农业和旅游业的发展；哈尔滨：加快产业结构调整,积极推进农业产业化,加快第三产业发展；济南：加速农业现代化进程,营造工业经济新优势；青岛：大力发展电子信息、生物医药、新材料、环保等高技术产业；大连：以优势产业、特色产业为基础,促进高新技术产业快速发展；厦门：优先发展技术先进型、生产型和出口创汇型工业,壮大电子信息、机械、化工支柱产业。

城市经营最关键的不是简单的卖地行为,不是只针对“顾客”(如国内外知名企业),更重要的是如何把城市自身的资源优势和存在的价值淋漓尽致地发挥出来,最终实现城市社会责任,创造全民利益。

3.“服务者”形象

“服务者”形象是指政府以服务为理念,以公众为向导,以服务公众为核心,将创建必要的经济文化发展环境和条件作为根本任务的政府。在我国,政府及其各级官员是利用人民赋予的公共权力为人民服务,营造自由平等的契约关系的,所以政府应当有一种“政府服务”的理念。这样的政府不是自上而下逐级命令和发号施令,而是面向市民和企业提供公共物品和公共服务,为城市发展保护环境,治理污染,维护市场经济竞争秩序,建立公平、公正、公开的市场环境,运用经济、法律和必要的行政手段保持经济的高速、持续、健康发展,实现高增长、低物价、低失业率的宏观调控目标。

我国城市形象之所以取得今天的成就,政府的以上形象起到了不可估量的重要作用。但是,在一些城市政府尊重市场规律、遵守管理规则、重视服务对象的同时,也有一些城市的政府在城市形象建设中扮演了不应有的角色,表现出不好的政府形象。例如：

1.“家长”形象

政府在城市形象建设中扮演的家长型角色,实际就是全能型政府,其特征是政府在城市形象建设体系中包办一切,或者城市形象体系的运行过程包括形象设计、塑造、传播等都完全依赖政府。根据国际经验,在市场经济条件下,城市政府的职能应以社会管理、生态管理和公共服务为主。但是我国城市政府仍然肩负着沉重的经济管理任务,政府不得不从宏观到微观,对经济活动进行全方位的直接管理和控制。改革开放后,我国尽管确定了社会主义市场经济体制的改革路径,但在实践过程中,政府存在角色转换不彻底的情况,在某些方面仍然扮演着家长的角色,包揽了不该包揽的事情。

例如城市形象建设中的旧城改造、居民拆迁,本来是可以由企业和市民通过自主谈判形式来解决的问题矛盾,但政府却把本不该管的事包揽在自己身上,结果非但没有使问题简单化,反而造成了政府、企业和市民间更为复杂的利益关系,引发了社会矛盾。

2.“裁判员兼运动员”形象

“裁判员兼运动员”形象是指政府除了制定规则并监督规则的执行外,还直接经营管理所属的企业,并代替企业进行经营决策。与国外的政府相比,我国政府承担了大量繁重的经济管理任务,政府无暇顾及城市社会事务及公共服务,弱化了政府职能。由于受计划经济体制管理模式的影响,城市管理者把主要的精力用于对千万个企业的物资供给、资金拨付、人员配备、产品生产和销售等诸方面实行严密的、直接的协调、组织,而忽视了对城市经济社会发展的公共环境和物质条件的建设与管理。这种管理模式造成了城市经济与社会系统运行失衡,以及城市社会效率、经济效率低下的后果。改革开放以后,虽然在转变政府职能上进行了改革,力图通过城市经营来改变城市治理结构,但政府仍然在某种程度上扮演着运动员的角色,直接干预城市企业经济活动的现象依然严重,特别是在我国相对落后的中西部地区更为明显。造成这种情况的主要原因是政府的经济职能远大于社会管理与公共服务职能。

3.“消防员”形象

“消防员”形象是指政府忙于救火,哪儿出事就管哪儿。我国政府存在行政执法机构过多,行政执法职能交叉和行政处罚权分散的情况。一些有城市管理职责的执法主体从本部门的利益出发,有利的事争着管,无利可图的事互相推诿,一些部门想管却无权去管,待问题成堆、群众反映强烈时,政府组织只好集中突击整治,但整治后又无法巩固整治成果,形成了屡整治屡回潮的恶性循环,市政府忙于救火,形成“消防员”形象。

此外,政府与城市管理、建设部门存在行政权属范围界定不清的问题,特别是难以把握市场管理与市政管理孰轻孰重。在城市日常管理和政策制定上缺乏规范性,利益选择容易出现偏差。在行政过程中,各部门从部门利益出发,忽略国家和社会利益,使得行政权成为一己私利的工具,难以保证决策和管理的公正性与权威性,造成行政管理的效率低下,市民信任度降低。