观光旅游产业的可持续发展

6.3　观光旅游产业的可持续发展

如前所述，观光旅游产业虽然早已存在并蓬勃发展，但是在“善意忽略”的状况下，20世纪80年代以前并未受到各国政府和学术界的重视。在80年代，“可持续发展”的概念逐渐成形，“企业社会责任”（Corporate Social Responsibility，CSR）的呼声也日渐高涨。此外，观光旅游产业的发展所带来的环境污染等负面效应也促使学术界对观光旅游产业的永续发展开始了伦理与道德规范的探讨^[12]。

卡偌（Carroll）认为，突然对“伦理责任”的重视是因为各国对观光旅游产业长期缺乏周全的发展政策及相应的法律规范所引起的反弹^[13]。沃尔（Walle）则认为，这是在缺乏法律规范的状况下，社会对于“正确行为”的期待，因此政府应该立即制定相关政策，以弥补这个缺憾并强调观光旅游产业也必须善尽社会责任^[14]。在环境永续发展的澎湃思潮下，很多全球性和区域性的国际观光组织陆续签署了许多的法令规章和行为规范，作为会员国和非会员国，各国政府和非政府组织，官方和民间团体进行决策与操作的参考。根据国际潮流，依循这些国际规范，为观光旅游产业的发展厘定战略，是极为重要的观念和原则。

季诺（Genot）在针对世界上观光旅游活动进行了一系列的实地观察和整理后，将这些法律和道德规范的对象归纳成三类：（1）国家中央政府和地方政府的观光主管机关及其管辖的旅游区；（2）观光产业（包括旅行社、导游领队、交通运输、饭店餐饮业、娱乐运动休闲商品业）；（3）观光客^[15]。通过剖析这些法律和道德规范的优点和缺点，季诺试图理解这些法律与规范可以产生的约束力和执行力。维尔（David Weaver）则认为，单凭法律与规范不足以有效地改善观光旅游业的档次，因此主张“质量管理”的重要，并以“质量管理光谱”作为分析架构。他认为就政策管理机制而言，适用于观光旅游产业的永续发展规章应该同时具备光谱两端的特质，即从“内在的自愿”到“外在的强制”。外在的强制是靠政府的公权力来强制执行废水处理、垃圾分类、噪音防治、建筑管制、最低工资、劳工福利、都市计划条例等相关法律命令及施行细则，这个方面经过世界各国政府的努力，基本上已经逐渐完备并开始产生绩效。但是在内在的自愿这方面却是光谱最弱的一环，因此维尔特别强调联合国世界观光组织和其相关公私伙伴关系团体，借由推行的“观光环保标章”、“21世纪绿色地球”、“可持续观光奖助”等激励性的改革方案与措施，来提振相关组织和从业人员自愿自发地遵守与发扬这些绿色政策的意愿^[16]。

曼福瑞多（Michael J.Manfredo）则在《影响人类行为：理论及其应用在休闲、观光、自然资源管理》中特别阐述了观光客、观光区居民及参与观光系统的所有利害关系人应该遵守可持续观光行为规范的重要，书中他与其他专家学者援引许多社会心理学的传播理论，例如：行为改变理论和劝服理论等，认为从教育、广告、营销、政治学、健康医疗卫生信息等不同的视角，通过广播、杂志、电视、网络等媒体进行持续的传播，使国民在潜移默化、耳濡目染的情境下，从熟悉到遵守观光可持续发展所赖以维系的各种基本行为准则，以强化内在自愿自发地遵守这些伦理道德规范，对观光旅游事业的可持续发展形成正面的影响^[17]。

国际社会对观光旅游产业的重视是从20世纪80年代才开始的，随着可持续发展概念的成熟与延伸，至今已经陆续建立了许多相关的规范，作为各国推动与发展观光旅游产业的重要参考。这些规范正代表国际社会对于保护自然、维护历史文明的努力，也是国际社会对观光旅游产业进行评鉴的重要指标。基于这些目的，世界观光组织于1980年发表《马尼拉宣言》，提醒世人不要破坏观光资源；并配合联合国环境规划署，分别于1985年和1989年两次发表《海牙宣言》，强调观光旅游必须理性管理；首次将“可持续发展”和“可持续观光”概念加以结合并行之于文字^[18]。1992年联合国成立“可持续发展委员会”，在其举办的“地球高峰会议的21世纪议程”中，这个主张被进一步阐释。1999年10月1日，世界观光组织在圣地亚哥开会时，通过了《全球观光旅游伦理法则》的决议^[19]。

在联合国的积极推动下，观光旅游的可持续发展概念也被许多国际性的非政府组织所采纳与支持。例如：世界旅游观光协会和地球协会，分别于1996年订立《旅游观光产业21世纪议程》，在2003年提出《新观光旅游蓝图》^[20]，作为相关的宣言、理想、目标、原则、政策等理念落实到执行面的行动纲领。这些主张也逐渐扩散到区域性的国际组织，并引起热烈的反响，如2000年亚太经合组织会议提出《观光宪章》；2002年，亚太经合组织与亚太旅游协会联合通过《可持续观光法则》及《游客伦理规章》等^[21]。

虽然世界各观光旅游大国也已经纷纷依据这些规范建立自己的行业规范与管理办法，但是在执行的层面，似乎仍有相当值得努力的空间。特别是，这些规范中的用语往往是“优质”、“自律”、“提升”、“改善”等难以具体化的字眼，为执行者留下了广大的自我解释空间^[22]。梅森（Mason）和茂福斯（Mowforth）就认为，国家为了经济目的，可能积极争取加入这些国际组织并在协议书上签字承诺，但是如果不予遵守或一再违规，这些国际组织也顶多只能劝告和申诫，而没有任何足以制裁的力量。因此，这些规范是纯属自律性的，仅止于内在自省和道德良心的层面，所以他们批评这些努力仅止于将创造规范视为一项成就的自我满足^[23]。更具讽刺意味的是，某些观光旅游业者甚至连这些约束力极其薄弱的规范也想加以规避，并通过放弃声明和解除条款来规避约束。

尽管如此，季诺认为这些规范至少提供了某种共识性的参考，因此各国政府不需要投入大量的人力与物力自行摸索；而且这些规范浅显易懂，也没有太多争议，因此可以为具体性的细节提供对话与讨论的基础。此外，各个国家的条件与发展状况都不相同，因此这些仅止于原则性的规范可以适用于每个国家。换言之，具体的施行细则应该由各个国家依据自己本身的条件，通过法律、制度、教育等行动来具体管理。最后，这些规范的重点主要是对可持续观念的提出，而道德劝说的方式虽然不具有强制性的力量，但是违背的国家却可能因此而损伤其名誉，对其观光旅游产业造成实质上的损失。因此，阮恩（Chris Ryan）在2000年的亚太经合组织会议“21世纪新观光展望”中撰文疾呼，新观光是新的人类资源管理，需要新的管理模式；又说世界观光组织起草通过的《全球观光旅游伦理法则》虽然只是一只没有牙齿的纸老虎，没有任何实质的权力，不过仍要赋予众望，因为这是“热望的象征”^[24]。梅森和茂福斯认为，如果观光休闲产业不能靠认真负责的态度自律的话，这些规范将会增加政府进行外部强制管制的可能性，因此即便不具备直接的约束能力，却为各国政府进行管理提供了必要性及合理性^[25]。

事实上，任何产业的发展都不能仅凭法律的制约就可以完成的；而是必须通过完整的规划、积极的辅导和切实的管理，才能发挥建设与提振的效益。综上所述，可以为观光旅游产业的可持续发展归纳出以下几个要点：

（1）观光旅游产业是既可以营利，又可以建立友谊、发扬文化、增加认同的绿色产业，应该予以积极规划、辅导、管理与监督，作为建构国家软实力的重要元素。

（2）观光旅游产业的推动必须符合可持续发展的原则，而牵涉的对象除了政府之外，还包含各民间组织、商业机构、从业人员及旅客的认知与素质。

（3）观光旅游产业的发展必须通过适当的分工，并以制度加以紧密的联结，才有可能成功。

（4）观光旅游产业的发展必须根据自己的优点与强项进行规划，而不是东施效颦，盲目抄袭他国的经验，甚至可能导致经营不善，又损伤环境与生态。

（5）观光旅游产业的发展必须依循国际规范，顺应世界潮流，切不可短视近利，为了一时之利，而造成永久的损伤。

据此可知，观光旅游产业虽然看起来只是一种经济发展的手段，实际上却与国家形象和国际地位紧密相关，因此不能仅从经济发展的视角进行思考，而必须从国家产业升级和国家形象的视角进行思考，才是较为正确的。