新闻政策简述

一、新闻政策简述

1.临时政府时期

辛亥革命后，临时政府废除了《大清印刷物报律》、《报章应守规则》、《大清报律》等有关规定，并对报纸予以保护，规定“人民有言论、著作、刊行、集会、结社之自由”⁽⁵⁹⁾。民初，各地政府对报纸虽不是毫无限制，但基本听其自然发展。

1912年3月，临时政府内政部颁布《民国暂行报律》，其中规定：“新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名须向本部呈明注册……其以后出版者须于发行前呈明注册，否则不准发行；流言煽惑关于共和政体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人编辑人并坐以应得之罪；调查失实，污秽个人名誉者，被污秽人得要求更正，要求更正而不履行时，经被污秽人提起诉讼，讯明得酌量科罚”。同时期湖南都督颁有《湖南报纸暂行条例》、四川都督府也试行当地的《报律》，均对报纸的出版有所规定。⁽⁶⁰⁾

报律的公布引起舆论界的强烈反响，上海报界俱进会、长沙报界联合会等新闻团体纷纷通电反对。其实内政部的规定不失合理之处，但之所以引起报界如此强烈反映，不能不与其时代背景有关。清朝政府时期实施钳制舆论的政策，新闻界深受其害，因此民国肇造之际，突然有暂行报律之发表，使人以为过去压迫舆论之恶政再次重演，从而引发激烈反对。新闻媒介反对政府颁布报律虽有缘由，但就整个国家的发展而言，如果能依法对报业进行合理的监督和管理，也将保护广大受众的利益，并限制媒介滥用自身权力，对公众利益造成损害。

在舆论界强烈反对声中，临时大总统孙中山发表了《令内务部取消暂行报律文》，指出该部宣布的暂行报律虽出于补偏救弊之苦心，但却违背了先后缓急的次序，引起社会担忧。此外，民国法律都当经过参议院宣布方有效，因此内务部所颁布的暂行报律既未经参议院议决，则自无法律效力。此命令发布后，湖南、四川等报律无形中停止实行。⁽⁶¹⁾

对于“暂行报律”事件，学术界有不同评价。有学者对民国元年抵制报律给予完全地肯定，认为这次抵制报律的成功“不仅直接带来了报业的发展、繁荣，而且对形成民主力量的社会基础具有重要意义”，并认为民国初年一次又一次摧毁共和制度的复旧思潮之所以终究不能得逞，舆论的力量功不可没；⁽⁶²⁾有的学者则根据历史背景对报律事件进行分析，肯定了临时政府在建立之初制定报律的做法，认为对新闻事业进行适当的管理和约束是完全必要的，报界组织如上海俱进会在反对意见中所批评的是“欲袭清廷之故智，钳制舆论”，显然是言过其实。而那种以“绝对新闻自由”的观点反对任何报律的做法，使临时政府不得不放弃对新闻事业的管理和约束，同样为敌对势力破坏革命提供了方便。⁽⁶³⁾北京政府时期，政府对报业的打击及更为严格的《报纸条例》的出台即为最好的说明。

2.北京政府时期

1913—1917年，报业先后经历“癸丑报灾”、《报纸条例》以及张勋复辟时短暂的冲击，其后因政府更换频繁，各政治势力在利用高压手段对付新闻界的同时，也使用怀柔政策，以金钱腐化新闻界。在此过程中，政府对新闻界的态度变化不定，具有很大的任意性。

民初的报业与政治有着千丝万缕的联系，特别是北京既被认为是报业和报人“天堂”，也被称之为“地狱”。称为“天堂”是因为在黎元洪、冯国章等主政时期，报刊的设立和言论的发表都相当自由，而在袁世凯和段祺瑞主持时期，则公开收买报人，恩威并施，报业又几入“地狱”之境。

袁世凯时代，新闻舆论对宋教仁案、外商银行借款案以及外蒙交涉事件有较多披露，引起国内舆论的关注。袁世凯认识到新闻自由对自己的专制统治显然不利，开始步步加强对舆论的控制。1913年，国民党人发动反袁的“二次革命”失败后，凡属国民党与赞同革命党的报纸，几乎全被封禁。其他反袁报纸、报人也受到迫害。据统计，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩139家，比1921年初的500家少了三分之二，同时有大批报人受迫害。这段历史，在中国近代新闻史上被称为“癸丑报灾”。⁽⁶⁴⁾

此后，专制政权对报业的严厉控制更以法律条文的形式予以合法化。1914年4月2日，为使扼制舆论法律化，政府正式颁布《报纸条例》，该条例限制范围极广，几乎完全剥夺了舆论自由。条例尚未公布之时，舆论界就极其反感，也有不太明晓新闻报道原则的官方人员，以中国报纸的传统天职有闻必录为由，认为如取缔过严，殊非尊重舆论之道，应取宽大主义，并提出外人所办的华文报纸多能言国人多不能言者，营业蒸蒸日上，如果对国内报纸再严格处置，则将为外人华文报纸所利用。但政府最终还是将《报纸条例》正式公布。

该条例公布后对北京报界影响极大。北京各报馆惊恐万状，有人主张投入外国人旗下，有人主张干脆停办到外人报馆尽义务，或继续向政府请愿，或迁往天津、上海、香港等地，以发表自由之言论。尽管如此，当时在政府的严厉监视之下，北京报界甚至不敢对这项专制主义的报律有任何激烈批评。当时对《报纸条例》进行尖锐揭露的多是西方人所办的报刊。⁽⁶⁵⁾

这时期，政府虽有报业法律出台，但国家对整个社会的调控力量仍有限，地方势力的存在、中央权威的失落、不同派别间的矛盾、外国报纸的存在及特权，都使当时的政府不可能对舆论领域具有绝对的影响力，因此在不同政治势力区域，报刊也在空隙中得以享受不同标准和范围下的自由。特别是上海报刊业，托付于租界之庇护，各种学说思潮、言论著述仍能较为自由地出版发行，因此上海报刊在全国有着重要影响。