京津冀地区推动技术进步整体水平面临的困境

一、各个城市发展不均衡，科研投入差异大

对京津冀地区十年来经济发展、空气污染物排放、科技投入均值进行比较，数据如表7－3。

表7－3 各城市污染排放量、经济状况的均值统计

由表7－3数据可以看出，京津冀地区经济发展非常不平衡，按照城市经济发展水平、R＆D投入和空气污染排放量，大致可以分为四个档次: 第一档是北京，作为我国的首都，享有很多得天独厚的优势，其人均GDP是河北省人均GDP的3倍左右，而经过多年的强力治理，包括累年的大量R＆D投入，北京的空气污染物排放量一直维持在较低水平，SO2和工业烟尘的人均排放量为其他城市的1/3左右; 第二档是天津，其经济与人口规模与北京相当，但是第三产业比重明显低于北京，人均空气污染物排放量和河北省其他城市处于同一水平; 第三档是石家庄和唐山，相比河北省其他的城市，两者的经济发展达到一定规模，但空气污染形势不容乐观，特别是唐山市的空气污染物排放量一直居高不下; 第四档是剩下的9个城市，它们属于次发达地区，经济规模较小，发展方式落后，严重依赖当地的自然资源禀赋，而且推动科技进步的财政资金严重缺乏，地方财政用于科学技术的人均支出仅为北京的1/50。经济发展水平在很大程度上决定着地方财政收入，而财政收入将左右R＆D投入的绝对数量。另外，由于北京、天津的“虹吸”效应，河北省大部分城市的高校教育和科技人才储备都难以保证技术进步水平的快速提高。

二、以GDP为核心的政绩考核体系导致地方政府推动技术进步的动力不足

毋庸置疑，长久以来政府官员考核的最重要指标就是GDP总量的增长，官员能否升迁基本上取决于本届政府是否对本地的GDP有重大贡献，这种考核机制对于推动经济建设快速发展起到了重要作用，但同时也使得地方政府过度看重经济发展而忽视了政府的社会服务职能，过于注重经济总量的增长忽视了人民生活质量的改善。这种考核体系直接导致地方政府追求能够拉动GDP增长的重大项目引进，忽视对污染治理类技术进步的大力推动，因为废气排放同废固、废液相比，更加难以查证和统计，而且具有更强的外部性。

三、以末端治理为主，重污染企业向次发达地区转移

发达国家环境质量的改善确实是一个不争的事实，这其中的一个主要原因在于政府对环境污染的规制，这种规制方法被称之为末端治理模式。末端治理是指在生产过程的末端，针对产生的污染物开发并实施的治理技术。末端治理导致“污染避难所”现象的出现，即如果将环境作为一种生产要素来考虑的话，环境保护强度低的国家环境要素就较为富裕，而环境保护强度高的国家环境要素则相对匮乏。如果发展中国家自愿实施较低的环境标准，充分利用本国充裕的环境要素，专业化生产污染密集型产品，而发达国家制定的环境标准普遍高于发展中国家，高污染产业必然会向发展中国家转移，发展中国家将成为世界“污染避难所”。

十多年来，京津冀地区正经历着类似情形。截至2013年7月，根据环保部官网发布的消息，符合相关法律法规并在环保护部备案的地方标准，北京34项，河北仅占8项。北京市基本形成了严于国家的地方环境标准体系，而天津市与河北省的地方环境标准则存在数量少，标准低，发展滞后等问题。严格的环境政策正导致重污染企业从发达地区向次发达地区转移。2012年，北京第三产业比重为76．4%，在全国各省级行政区中仅次于香港，排名第二; 天津第三产业比重为47%，排名第8位; 而河北省为35．3%，排名第24位。重工业一直是河北省经济发展的主要推动力。2013年河北粗钢产量超过全国的1/4，能源消费量居全国第二，单位GDP能耗比全国水平高59%，氮氧化物、烟 (粉) 尘的排放量居全国第一，二氧化硫排放量居全国第二。

末端治理的局限性在京津冀地区正日益显露。首先，处理污染的设施投资大、运行费用高，使企业生产成本上升，经济效益下降; 其次，末端治理往往不是彻底治理，而是大气污染物的转移，由于大气污染的易扩散性，造成整个区域的空气质量并没有得到改善。

图7－1 末端治理模式

四、环境治理政策以传统的“命令—控制”型为主

控制污染的传统方法通常被视为“命令—控制”型规制，其特点是，在厂商完成环境政策目标的手段中允许相当小的灵活性，而且一般是在不考虑污染控制成本因素的情形下，通过给所有厂商设定单一的技术标准或执行标准而达到规制目的的。其“技术强制性”使得污染控制标准往往是在迫使厂商诉诸于较高成本的污染控制手段的过程中被予以实施的。

尽管“命令—控制”型规制，执行简单，减排效果明显，并且在某种程度上具有推动技术进步的潜在可能性，但是规制者总是假定对现存技术的某些改进是可行的，而计算出每个企业技术进步的具体改进幅度是不可能的。因此，标准要么是制定得过于明确，要么具有不可实现的风险，从而导致巨大的政治和经济破坏。

近年来，河北省频繁使用硬性规定来加大雾霾治理的力度，例如，在降低PM2．5方面，2013年9月，河北省委省政府发布《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，该方案的总体目标是: 经过5年努力，全省环境空气质量总体改善，重污染天气大幅度减少。力争再利用5年时间或更长的时间，基本消除重污染天气，全省环境空气质量全面改善，让人民群众呼吸上新鲜空气。计划到2017年，全省细颗粒物浓度比2012年下降25%以上。首都周边及大气污染较重的石家庄、唐山、保定、廊坊、定州和辛集细颗粒物浓度比2012年下降33%，邢台、邯郸下降30%，秦皇岛、沧州、衡水下降25%以上，承德、张家口下降20%以上。除了细颗粒物浓度，该方案中还有七项硬性指标，分别涵盖煤炭消费量、落后产能淘汰、二氧化硫与氮氧化物的排放、黄标车限行与淘汰、油气回收治理、车用汽油标准以及供热计量与节能改造。这些硬性指标会分配到各个城市，并最终分摊到每个污染企业，至于这些指标会造成企业多大的成本负担，会对一些比较脆弱的产业集群产生多么严重的打击，该方案中没有考虑，现实中也无法计算。