职业教育须警惕过度行政化

职业教育须警惕过度行政化

中国职业教育一直被高度重视却又发展不良的根本原因，就在于政府没有依据职业教育的特性去制定政策，去管理和评价，职业学校也就没有据此去进行教育教学。

文/储朝晖（中国教育科学研究院研究员）

中国现代职业教育起源于1860年代，此后在洋务运动时期得到较快发展。自1980年代以来，政府重视发展职业教育的举措数不胜数。最近两年，对职业教育重视程度空前提高，动作频频，意在加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。

2014年2月，国务院召开常务会议，部署加快发展现代职业教育；6月，发布了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，并由国务院召开全国职业教育工作会议，提出了今后一个时期推动职业教育改革发展的指导思想、基本原则、目标任务和重大举措，表达了政府在职业教育发展方面的诉求。2015年11月，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，要求通过3年建设，高职人才培养的层次、规模与经济社会发展更加匹配，专科层次职业教育在校生达1420万人。

然而，至少自1996年后，政府对职业教育的重视程度与实际效果之间总是存在巨大差距。以中等职业教育为例，与同学段的普通高中相比，政府发的文件要多得多，开的会也多得多，人们耳熟能详的重视职业教育的口号也要多很多，然而中等职业教育的发展状况，却始终难以跟上普通中学的发展。为何实际效果与重视程度之间总是不能一致呢？

2015年11月19日，西藏拉萨，一所高职院校的学生在生产线上组装玩具汽车。

职业教育的双重特性

要回答这个问题，就不能不追溯到职业教育的特性。职业教育自产生以来就与产业密切相连，现代职业教育并非来自中国传统的师徒制，而是工业革命后的大机器工业，这也是近三十多年中国的职业教育虽然想了很多办法却发展不佳的重要原因。所以，职业教育的第一特性是它的产业性，它要为各产业的发展培养充足的劳动力，它可以与社会需求间通过市场建立联系。

同时职业教育又是教育的一种，具有教育性。依据中国既有的体制，产业领域比较多的交给了市场，教育领域依然主要采取行政管理的方式加以管理。近年来与职业教育相关的“学生工”事件时有发生，最终难以彻底解决，主要原因就在于“学生工”处于政府和市场的连接处。政府不能无视市场处理“学生工”发生的问题，如果这样处理，最终市场会将更大的反弹作用在学生身上，受害的还是学生。职业教育的独特属性，以及劳动力与教育之间复杂的关系，决定着政府仅仅以管理普通教育的方式管理职业教育，必然限制职业教育的发展。

笔者自1985年置身职业教育之中，并一直参与职业教育的研究，深深感到中国职业教育一直被高度重视却又发展不良的根本原因，就在于政府没有依据职业教育的特性去制定政策，去管理和评价，职业学校也就没有据此去进行教育教学，职业教育本身难以自主发展，如此不断循环，使得职业教育的政策和投入都很难发挥到最佳效益。

在理论上，中国教育习惯比较抽象地理解教育与人的发展，重视通过教育获得身份地位的提升，而鄙视通过教育获取一技之长后运用于市场获取经济回报，于是在潜意识里为人们接受职业教育设置了障碍，自古以来“轻百工之人”的观念或隐或现地延续。

在官本位和过度政治化的教育理念下，人们眼中的教育是人类自身发展的一部分，仅仅与人类的智力、价值和道德息息相关，与技能和职业不太相关。实行开放政策以来，劳动力成为商品已成既成事实，但在行政管理体系之中的职业教育，依然在观念、体制、评价等方面，要求其不能脱离原来的基本形态，在它与市场之间架设着“玻璃墙”，或者干脆就是大家都能看得见的“墙”。

大陆职教的历史演变

从历史发展过程看，1950年后中国政府非常重视发挥教育在国民经济建设中的作用，引进苏联的中等技术学校教育和技工学校教育的模式，中专和技校的所有运行费用纳入国家计划。至1953年，在政府的计划体制里建立起以中专（三到四年学制，培养中等专业技术干部）和技校（三年学制，培养中等技术操作工人）等中等专业学校为主体的职教体系，由政府统一招生，给生活待遇，依计划安排统一分配工作，导致中专和技校发展迅猛。

在这种体制里，劳动力的培养和流动由政府严格控制，工人与政府之间的社会契约由国家保证，其特点是政府办、有计划、有指标、保供给，职业教育穿上“官本位”的衣装，才受到众人青睐。这种体制是后来乃至现今职业教育发展的体制基础，也在一定程度上构成了现在发展现代职业教育的观念和体制障碍，它决定了职业学校就是按政府的要求办，自身不需要自主性，所以此后也就难以生成自主性和自主发展能力。

1980年后才开始发展不占政府指标、不包分配的中等职业教育，1980年10月7日，国务院批转了教育部、国家劳动总局上报的《关于中等教育结构改革报告》，为新的职业教育发展提供了政策条件。

2000年后，职业学校也在追求“升级”。为提高职业教育的学历层次，各地发展起高职高专，职业中专升级为职业学院、专科升入本科。这种发展既在一定程度上留住了即将流失的生源，又带来职业教育学历化的隐患，由于在学历上职业教育无法与普通教育相比，这种比较导致职业教育以己之弱比人之长，进入新的困境。在职业教育发展的三十多年中，对学历的追逐一直是把双刃剑。

在实践上，职业教育在数量和规模扩张的同时，其自主发展能力不但没有增强，而且出现了大幅度的减弱。政府也常常在重视职业教育的口号之下，采取损伤职业教育自主发展能力的措施。这种减弱一方面是面临普通教育的竞争，这种竞争可以从1949年至2008年高中阶段普通中学与职业中学招生的数量交替变化上看出来。

需要说明的是，1960年前是由于没有足够的普通中学而使得职业教育数量比例超过普通教育。1980年后，政府多次发文规定普职招生比以增加职业学校的招生数，导致这一比例不断交替反复，1990年后则是由于普通高校招生指标限制，导致一些中学生被迫分流到职业中学，在1996年到达顶峰后开始下滑。

若将职业教育与普通教育相比，则职业教育吸引力仍显不足，以致长期普通高中与职业高中的招生数交替起伏：当政策的强制力度大时，职业学校的比例升高；降低强制力度，职业教育的学生规模迅速下降。在此过程中，由于发展的不稳定，导致诸多的重复和浪费。2000年后高校扩招，又使得普通高中迅速反弹，超过了职业高中的学生比例，其中一部分学生在高考后进入到高职院校。

过度行政化的恶果

当然，职业学校未能自主发展的更大作用力来自行政管理部门。政府在大声疾呼发展职业教育的时候，管理体制上由政府包揽，于是职业教育的自主生存机制长期不能真正建立，公办职业学校成为政府怀中紧抱着的孩子，面黄肌瘦，难以独自“跑”起来，没办法与企业建立自然的紧密关系。私立的职业学校，在政府为公立职业学校提供各种优越条件的情况下，被不断挤垮，重视了公办职业学校，打压了私立职业学校。所剩为数不多的私立职业学校为了生存，又要以各种方式不择手段发展，还需要获得政府认可，导致整个职业教育生态环境不良，整体降低了职业教育发展的自主性。

问题集中在政府该扮演什么角色，行政权力该如何妥善且合理地运行。1985年前后，农村职业教育曾发展十分活跃，办学形式、内容多种多样，长短结合，私立学校迅猛发展，与实际需要紧密结合。但当时的各地政府先后以课程不合格、师资不正规、场地不规范、时间太短等各种理由将它们一个个停办，对私立职业教育的歧视政策，使私立学校的产权及发展空间得不到相应法规保障，受到多方面不公正对待，导致了私立职业学校陷入窘境。最后只剩下与产业实际结合不紧密的公立职业学校，从而清除了职业教育多样性发展的良性生态形成的基础。

在这种管理模式中，重视职业教育事实上仅仅落实在重视宏观规划、政策，而不重视微观的一个职业学校的学生该怎样发展，学生的职业生涯如何变得更好，以及一所职业学校如何办好，职业教育如何与微观的产业发展有效结合。仅仅重宏观而不重微观，必然导致职业教育的自主性大大降低。也就导致职业教育体系建设和生态维护等，显得表面轰轰烈烈而内底的一系列问题并未得到真实解决。

1996年的《职业教育法》颁布后，职业教育的发展一直面临着两种选择：一种是强化政府对职业教育的包揽，大力兴办公办职业学校，加强对职业高中的学生施行统分统配；另一种是政府仅提供足够的教育经费投入，引入市场机制，建立劳动力市场，让公立学校和私立学校在机会平等的平台上竞争。

尽管政府意识到这种选择，2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》内含推动职业教育的市场化进程的内容，提出坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针，积极推动职业教育从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变，实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。2006年，教育部下发的《关于全面提高高等职业教育教育品质的若干意见》，提出职业学校要大力推行校企结合、工学结合。

但是，在各种因素的反复比较中，从政府到职业学校、职业学校学生等多个主体的选择结果看，整体趋势是倾向于政府把职业教育更多地管理起来，而不是让职业教育适合其自身的特性进入市场竞争，这种取向在一定程度上由于路径依赖，也由于整个社会的管理体制起着关键性作用。这样的环境和选择，最终导致职业教育自主发展能力一步步丧失，政府扶得越多越没有自主性，越不愿与产业紧密地走到一起，职业教育发展与劳动力市场需求越不适应，专业设置重复，学生掌握的技能不能满足市场需要，办学效率越低下，责权关系越不明晰，自主能力也就越来越低。

在微观的职业学校内部，政府的手抓得越细，技术人才在学校中的作用越低，学校越偏向官本位，教育与生产实践结合不紧密，基础理论知识与实际操作培训设置比例不合理，过于注重理论教育和政治教育，直接用于生产的技术培训不够，越不重视对学生职业技能或一技之长的培养，学校内部的规则和生态越偏向官僚化，并且有一部分公立职业学校明确提出要转成普通高中，或私底下为以职业学校名义招进来的学生开设普通高中的课程，以便送进高考的考场获得升学机会。

由于政府对职业教育管得过细，影响了社会对职业教育的参与，尤其是企业对职业教育的参与，出现了“政府热、社会冷”“学校热、企业冷”的现象。

实现职业教育“三个放开”

现代职业教育的价值基础是“生利”，长期以来将职业教育的价值教条化，或仅仅将它当作某一行政部门的政绩，导致发展职业教育的各个环节措施出现偏离；职业教育管理需要融合教育与企业管理的二重性，过度行政化管理是造成现代职业教育困境的体制性根源，职业学校在政府怀抱中长得很虚弱，政府一边大力提倡发展职业教育，一边在大力破坏职业教育的内在生存动力；职业教育的根基是社会生活，它与普罗大众的生活联系被切断后，便成为一个庞大的消耗而非生利体系。

现代职业教育，需要将落脚点放在如何更好地服务学生成长发展、实现学生的人生使命上。教育家陶行知在近百年前对职业教育做过一番研究后说：“职业学校有生利之师资、设备、课程，则教之事备；学生有最适之生利才能兴味，则学之事备。前者足以教生利，后者足以学生利：教与学咸得其宜，则国家造就一生利人物，即得一生利人物之用，将见国无游民，民无废才，群需可济，个性可舒。”（陶行知《生利主义之职业教育》）现代职业教育的立足点就在于生利，就在于瞄准民众幸福。然后在此基础上实现办学主体多元，产学一体（依托产业）；创立成熟的专业品牌、深厚的产业根基、广阔的信息平台，现代职业教育才有出头之日。

政府发展职业教育的关键需要实现“三放”：一是放开学校举办权，变政府包办为支持多元办学主体自主办学，改变公立学校单打独斗的局面，并建立相应的法律法规保障。二是放开办学形式，给多样办学合法的身份。变供方主导为需方主导，切实依据社会需要和学生成长发展需求组织教学、实施管理、进行评价，减少行政和供方驱动，避免“被职业教育”。可长短结合、课堂教学与实习结合、正规与非正规结合，形式要随实际需求变化。三是放开行政区划分割和公私立学校的分别，改变“都养儿子不干活”的现状：政府对职业教育的投入，依据办学绩效不加区别地投到各类职业学校。

加快发展现代职业教育，不能沾沾自喜于顶层设计，而需要建立以现代职业学校制度为基础的现代职业教育体系，实现真正的管办分离，让学校的自主性充分发挥出来，以适应人力资源市场对人才的需求。从国际比较看，一些发达国家政府在职业教育中也发挥辅助作用，但他们不会“抱”着职业学校走。学校应该有更多的自主性，与企业有更密切的联系，与社会建立多边良好的关系。政府要简政放权，让职业学校自立起来，与产业需求结合在市场上找到锻炼的空间。

中共十八届三中全会确定让市场在资源配置中起决定作用，这依然是未来职业教育发展的方向性原则，政府“放养”职业教育，才可能让职业教育回归其天性，极大程度地提高职业教育的自主发展能力，才可能实现职业教育的大繁荣。

□  编辑  徐伟   □ 美编  黄静