社会管理创新视野下多元纠纷解决机制的构建

一、现实背景

随着改革开放的深化和经济社会的发展，我国正处于体制转轨、社会变革、利益分化、观念更新的矛盾凸显期，社会矛盾纠纷日益增多且日趋复杂，涌入人民法院的矛盾纠纷呈现爆炸性增长。法院作为社会公正的最后一道防线，在面对纷繁复杂的矛盾纠纷时，单一的司法模式已经无法满足不同性质矛盾纠纷解决的需求，依靠法院一家“孤军奋战”也显得步履维艰。在此背景下，探索多部门共同参与的协同司法系统，构建多元纠纷解决机制成为当下国家社会管理主体的一个重大课题。同时，伴随着调解的复兴，调解“适度社会化”理念的推广，调解作为矛盾纠纷及时化解的一个重要着力点在多元纠纷解决机制建设中发挥着重要作用，各种形式、各种性质的调解也越来越受到社会管理主体的重视。就人民法院而言，探索诉讼和调解的对接，实现纠纷诉讼解决与诉外调解的有效联动，成为近年来人民法院在社会管理创新层面一个重要的创新举措。

二、法律制度支撑

在法律制度层面，作为一项创新举措，诉调衔接既应在既定的法律框架内实施，同时也应以实践推进相关法律制度的创新及完善，从而为该项制度提供应有的法律支撑。可以说，诉调衔接是在现实需要、理论论证、实践探索、法律规定四者之间的相互作用过程中逐渐推行并完善的。诉调衔接最需要在法律制度层面提供支撑的有三项：一是诉与调的衔接模式问题；二是人民调解协议的效力问题；三是司法确认程序问题。只有在法律层面解决了这三个问题，诉调衔接的推行才有法可依。

关于诉与调的衔接模式问题。2009年7月最高人民法院公布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对各类调解与诉讼的衔接机制、各类仲裁与诉讼的衔接机制进行了规范。2010年浙江省高院、省司法厅出台的《关于进一步加强诉调衔接机制建设的若干规定（试行）》和2010年8月3日慈溪法院与慈溪市司法局联合出台的《关于进一步加强诉调衔接机制的实施意见》，对诉调衔接的组织机构、具体运行程序做出了明确规定。上述规定为诉调衔接的运行模式提供了法律依据。

关于人民调解协议的效力问题。最高人民法院于2002年出台的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》将人民调解协议明确为合同性质，没有赋予其强制执行效力，若当事人一方不遵守履行，另一方当事人只得依据调解协议向人民法院寻求第二次救济。在诉调衔接机制实施初期，人民调解协议的法律效力也是各地法院普遍关注的一个问题。2010年8月颁布的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）明确了人民调解协议的司法确认机制，在司法上给予人民调解协议的效力认同。《人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”

关于司法确认程序问题。司法确认程序是诉调衔接机制的重要内容，由于没有在程序上统一规范，司法确认程序无章可循，各地法院在诉调衔接机制运行较长一段时期内都很难开展此项工作。虽然最高人民法院2004年公布施行的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》规定经人民法院委托达成的调解协议，人民法院应当依法予以确认，但该规定太简单，并没有涉及司法确认的具体程序。《人民调解法》中关于司法确认的程序规定也过于原则，实际操作性不强。为配合《人民调解法》的施行，2011年3月，最高人民法院出台了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，对司法确认的范围、手续、程序等作出了明确规定，在一定程度上弥补了司法确认制度程序上的缺失，使司法实践能够将实体和程序统一起来。浙江省高级人民法院也于2011年9月19日印发了《浙江省高级人民法院关于人民调解协议司法确认的若干意见》，该意见在最高人民法院若干规定的基础上，结合浙江省诉调衔接机制的特点，对浙江省范围内人民调解协议司法确认程序进行了规范，同时还提供了相关法律文书的范本，为全省法院的司法确认工作提供了运行依据。

三、现实运行模式———以慈溪法院诉调衔接机制运行情况为例

慈溪法院早在2007年就开始在物业纠纷领域探索“诉调对接”，在建设局设立工作室，邀请街道办事处工作人员、社区人民调解员对物业管理纠纷进行联合快速调处。2010年，以最高人民法院、浙江省高院关于诉调衔接相关文件的出台为契机，慈溪法院对诉调衔接工作进行了规范和深化，与慈溪市司法局联合出台了《关于进一步加强诉调衔接机制的实施意见》，对委托人民调解的范围、诉调衔接机制的运行进行了详细规定，推进了诉讼与人民调解相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，及时、有效地解决了矛盾纠纷，促进了社会和谐。

（一）组织机构

2010年，由法院和司法局牵头，专门成立了由法院、司法局、各乡镇（街道）司法所等相关部门负责人共同组成的市联合人民调解委员会，负责人民调解员的业务培训，协调解决“诉调衔接”工作中遇到的问题和困难，并对人民调解工作进行督促、检查、指导、管理和考核。根据工作需要，市联合人民调解委员会下设法院立案庭人民调解工作中心（以下简称诉调中心）和驻民四庭（劳动争议、物业纠纷、道路交通速裁庭）、驻四个派出法庭共六个调解工作室。2012年将调解工作室扩展到第五个派出法庭，从而使调解工作室覆盖了慈溪法院各基层人民法庭及各辖区。

诉调衔接机制运行初期，经市编办批准，从公、检、法、司退休人员中聘任了9名专职人民调解员，另聘用了2名辅助人员，派驻诉调中心及驻庭调解工作室，开展人民调解工作。2012年5月，经市编办批准，从退休法官中新聘任7名专职人民调解员，使驻庭专职人民调解员增加到16名。

（二）诉调衔接流程

诉调衔接中的调解主要指诉前由法院将纠纷委托人民调解委员会调解，简要流程为：当事人申请立案时，法官将其引导至诉调中心及驻庭调解工作室进行调解；经调解成功的，当事人当即履行或由调解委员会出具调解协议，或由当事人申请法院对调解协议进行司法确认；调解不成功的由人民调解委员会将案件退回立案审理。具体操作如图1。

图1 诉调衔接流程

（三）主要成效

2010年8月至2012年12月，慈溪法院诉前委托调解案件共计2424件，调解成功2260件，调解成功率达93.23％ ，解决争议标的额13129.0437万元。2013年1月至12月，通过诉调衔接共受理矛盾纠纷1219起，调处成功1187件，涉案标的额达1亿多元。2014年1月至12月，通过诉调衔接共受理矛盾纠纷1934起，调处成功1779件，涉案标的额达3亿多元。诉调衔接工作的开展带来了良好效果。

（1）实现了纠纷分流，缓解了审判压力。2010年8月至2011年11月，慈溪法院共受理和办结民商事案件分别为8188件和9319件，委托调解及通过委托调解成功解决纠纷分别为1212件和1130件（见图2），调解成功案件数与全院审结的一审民商事案件数之比为12.13％ ，而2012年、2013年这一比例上升为16％ ，2014年更接近20％ 。从法官承担的审判压力来看，近几年来，诉至法院的民商事纠纷整体呈上升趋势，但民商事案件立案数整体呈持平状态，每月保持在700件这一水平线上下波动；在民商事审判一线法官人数未有变化的情况下，法官月人均结案数亦呈整体持平趋势。这两个趋势表明诉前调解确实分流了法院一部分民商事案件，有效缓解了法院审判压力。

（2）节约了诉讼成本，减轻了当事人诉累。 ①诉调衔接耗时短。以2011年为例，法院委托调解案件最短的结案时间为1天，平均结案时间仅29天，而慈溪法院该年一审民事案件平均审理时间为53天，商事案件的平均审理时间为65.64天，诉前调解的平均结案时间远低于民商事案件的审理时间。 ②当事人诉讼费支出少。慈溪法院为委托调解成功的案件制订了减免部分诉讼费的标准，鼓励当事人通过人民调解的方式解决纠纷。至2011年底，人民调解委员会调解成功的案件中，当场履行且不需要人民调解协议的及达成调解协议经法院审查备案的以及原告申请撤诉的共计463件案件全部予以免交诉讼费，实际免交诉讼费198252元，共为667件司法确认的案件当事人减交诉讼费110318元。③当事人请律师的费用少。通过对200件诉前调解的案件抽样调查发现，除了机动车交通事故责任纠纷中保险公司委派本单位法律工作者参与调解外，其他案件均没有律师参与，从而避免了这些案件律师费的支出。

图2 诉前调解案件与同期民商事案件比较

（3）有效化解了矛盾纠纷，维护了社会稳定。任何一种纠纷解决方式的最终目的都是案结事了。诉调衔接机制作为一种通过调解解决纠纷的方式，有效发挥了人民调解组织化解矛盾纠纷的第一道防线作用。同时，诉调衔接发挥了人民调解方便、快捷、不伤和气的优势，很多纠纷在诉前、审前得到化解，避免了诉讼程序的冗长复杂。经诉前调解的案件不仅调解成功率高，当场履行率高，而且无一例出现申诉、上访现象，真正做到案结事了，有效避免了矛盾的激化和反复，促进了社会和谐稳定。

四、存在的问题

（一）人民群众对诉前调解的认知和认可度不高

（1）人民群众认为调解员法律素质不高。从人民群众的朴素认识看，“人民调解员”虽然不是“官”，但人民群众对其素质要求并不比“官”低。目前，随着人们法律意识的普遍提高，他们对纠纷的解决不再仅仅限于情和理，而在很大程度上索要一个法律上的说法。然而，目前基层人民调解组织成员的法律业务知识不被人民群众所认可，他们始终认为，人民调解的效力远远不及法院的裁判。同时，诉前调解的简单易行为虚假诉讼提供了可乘之机，有的当事人恶意串通，合谋编制虚假事实和证据向法院提起诉讼，利用法院的审判权、执行权，非法侵占或损害国家、集体、公民的财产或权益。对这些虚假诉讼行为，法律专业知识很强的法官识别尚有难度，更不用说法律素质不高的人民调解员了。诉前调解中出现的虚假诉讼具有很强的反面典型示范效应，更加降低了人民群众对人民调解员调解能力的认可及对诉前调解权威的认可。

（2）人民群众对人民调解解决纠纷缺乏正确认识。调解需要社会大众的积极参与才能具体得以实行，包括积极运用调解手段解决问题和积极遵守调解成果。目前，很多群众都不知道人民调解为何物，对人民调解的职能不了解，对人民调解协议的强制执行力也不确定，所以很多当事人在遇到矛盾纠纷时，不会想到要利用人民调解委员会进行调处，而宁可选择诉讼以依托法院的司法权力保障自己的权益，也不愿意选择简便的人民调解。

（3）人民群众对诉调衔接制度认知度不高。人民调解工作室设立在法院各窗口，且基本上是坐堂调解，一般群众只有在到法院打“官司”时才可能接触并了解该项工作。因为诉前调解宣传力度不足，在信息时代，群众可主动选择的信息渠道众多，使得被动选择式的宣传效果大打折扣，一般情况下，当事人对诉前调解基本一无所知。

（二）诉前调解的适用范围有待拓展

法院委托调解案件的定位是事实清楚、争议不大的案件，从实践来看，案件主要集中在机动车交通事故责任纠纷、物业服务合同及部分买卖合同、民间借贷及少数婚姻家庭纠纷。以诉调中心和驻民四庭调解工作室受理的案件类型为例，物业服务合同纠纷占诉调中心调解案件的近50％ ，机动车交通事故责任纠纷占近30％ ，而驻民四庭调解工作室调解的纠纷也是仅有机动车交通事故责任纠纷和物业服务合同纠纷这两类（见图3和图4），驻人民法庭调解工作室调处的纠纷则以民间借贷、买卖合同纠纷和离婚纠纷为主（见图5）。而对于矛盾纠纷易发、多发的医疗损害、劳动争议、消费纠纷领域及专业性较强的如建设工程承包合同、产品质量纠纷等案件，则鲜有涉及，更不用提及刑事附带民事案件和行政案件，这主要受限于人民调解员的专业知识结构。事实上，这些案件并非都是疑难复杂案件，许多当事人只需要有一个专业角度的明确说法，纠纷很快就能解决。

图3 诉调中心受理案件类型分析

图4 驻民四庭调解工作室受理案件类型分析

图5 驻人民法庭调解工作室受理案件类型分析

（三）相关机制有待健全

（1）诉前调解期限把关不严格。根据慈溪法院和慈溪市司法局联合发布的《实施意见》，人民调解委员会主持诉前、审前、审中调解应当在接受委托后15日内完成，如在规定期间内不能调解结案的，应当终止调解，并将终止调解的事由书面告知人民法院。经当事人申请，并征得人民法院同意，人民调解委员会可以将调解的期限适当延长，但延长期限不得超过15日。据调查统计，诉前调解的案件中，最快的能在当天完成诉前调解工作，最慢的则需要三个多月。根据各人民调解员的工作安排，40％左右的案件能在30天内完结，40％左右的案件需要45天。也存在个别案件好几个月过去了，既没有调解成功，也没有退还给委托调解部门的情况。案件调解时限未严格遵守，既有人民调解员主观上的积极性不高、责任不强等原因，也有客观上相关督促管理配套制度缺失及委托部门督促不力等原因。

（2）司法确认问题多。如前所述，作为基层法院推行诉调衔接的指导性文件是最高人民法院2009年7月公布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该文件中并没有关于司法确认程序的具体规定。关于司法确认的具体程序规定是在2011年3月最高人民法院发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中才予以明确，比如司法确认的案件案号应立“调确字”号，所形成的法律文书为“司法确认决定书”。规范性文件出台的滞后性给基层法院推行司法确认带来了不统一性。如慈溪法院对需要司法确认的案件，在双方当事人都在场的情况下，由立案庭审判员一人独任审理，当天完成司法确认所有程序，所立案号也是民商事案号，所形成的司法文书也是调解书而非司法确认决定书，案件也归入人民法院受理的案件数。从2011年3月《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的发布到2012年11月月底，慈溪法院对司法确认仍是沿用老做法，并没有立“调确字”案号，也没有采用“司法确认决定书”。直至2013年，慈溪法院才正式启用“调确字”案号及“司法确认决定书”。

（3）法院功利性考核制度对诉调衔接带来消极影响。开展法院委托调解工作，是构建多元纠纷解决机制的重要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展中的作用的必由之路。但在法院内部，基于对考核制度的考虑，对这一新生事物仍有不同的声音，甚至不被法院领导及普通法官所重视。有的认为，法院委托调解的案件都是简易案件，这些案件的处理本身牵扯到的精力有限，而案件的分流将影响到业绩考核，毕竟当前的考核依据主要还是案件的数量与质量，而这些案件的质量一般都不会出现问题；还有的认为，法院在将简易案件委托人民调解后，并不能一委托了事，仍要派人进行指导，对人民调解协议进行审查，并要出具调解书，仍牵扯到相当的精力，还不如自己直接办理，或在内部进行繁简分流来得更省事。为达到提高法院结案数量及提高法院案件调撤率等功利性考核目标，有的法院将人民调解委员会调解成功的纠纷进行立案，然后出具调解书或撤诉裁定书，并且把司法确认的案件一律立民商事案件并出具调解书。这些做法与诉调衔接的初衷相去甚远，徒增法院工作量和当事人负担，甚至导致有的当事人产生厌烦情绪，有损人民调解的严肃性和法院的司法权威。

五、完善诉调衔接机制的意见和建议

（一）提高人民群众对诉调衔接制度的认知和认可度

诉前调解作为新类型的纠纷解决方式，对于人民群众来说还是比较陌生的，因此，要加大宣传力度，提高社会认知度。 ①将相关制度上墙公布。联合人民调解委员会已将相关工作制度在各人民调解室上墙公布，在此基础上，应补充法院委托调解流程、管理办法等内容予以上墙。同时，将前述内容上墙的范围扩大到法院各立案接待窗口、各镇、乡（街道）以及村（社区）人民调解委员会。②利用现代化的新闻媒体进行互动式的宣传。充分利用地方报纸、广播、电视以及网络，尤其是政府的门户网站对法院委托调解制度进行宣传。同时，挖掘典型案例，通过法官以及当事人的现身说法，加强对诉前调解工作优势的宣传，从而使广大群众对该项工作有全面的认识。 ③强化对基层群众的宣传。法院、司法局应注意收集法院委托调解中的典型成功案例、人民调解员先进事迹、当事人的感言、相关法律规定及制度，将这些资料汇编成宣传册，发放到各村（社区）基层组织，并由其向基层群众发放、宣传。 ④加强现场调解工作。尤其是要选择一些社会影响较大，具有典型性的案件，通过到现场进行调解，直接向群众宣传法律知识以及法院委托调解制度。同时，对于婚姻家庭纠纷、相邻权纠纷等需要根据社情民意进行判断的案件，也应当到当地调解，使调解的结果更符合民意。

（二）提高专职人民调解员的业务能力

专职人民调解员虽然有一定的专业知识，实践经验丰富，但是社会在发展，法律在更新，其知识结构不一定能紧跟时代的步伐。因此，专职人民调解员必须与时俱进、加强学习，更新法律知识，提高调解能力。可以通过组织培训、互动交流、专题讲座、诉讼旁听、庭审观摩、典型案例剖析等形式，做好对专职人民调解员的业务指导和培训工作，提高专职人民调解员的业务素养和调解能力。目前的专职人民调解员都是退休法官、退休检察官和司法局退休工作人员，人员构成较单一，因此，可以适当吸收有调解经验的基层组织调解员加入到专职人民调解员队伍，充实队伍结构。同时，要加强考核激励，提高专职人民调解员的工作积极性和职业尊荣感。

（三）拓宽诉调衔接范围

在现有诉调衔接范围的基础上，将诉调衔接机制延伸到涉及民生，矛盾纠纷易发、多发的医疗损害、劳动争议等领域，尝试将部分行政案件、执行案件、刑事附带民事案件的民事赔偿部分委托人民调解委员会进行调解。加强与医疗纠纷调解委员会、交通事故人民调解委员会、消费者协会人民调解委员会、劳动争议人民调解委员会等行业、专业性调委会的沟通与联系，探索与行业、专业性调解组织的对接模式，将诉调衔接机制全方位融入到人民调解、诉讼调解、行政调解、行业调解、专业调解五位一体的联合调处机制，形成多方协同的合力，促进多元纠纷解决机制的构建。

（四）完善相关制度

（1）严守诉前调解期限、加快纠纷化解。 ①要明确规定对诉前调解期限的监督管理和对逾期调解的惩罚措施；②要加强专职人民调解员和委托调解部门的期限意识，委托调解部门和专职人民调解员应当严格遵守诉前调解期限的规定，必要时可以在醒目位置粘贴人民调解的期限，方便当事人监督；③要将调解期限作为对专职人民调解员的一项考核指标，在考核中，不应只注重调解成功的案件数量，还应该强化调解成功的案件所用的时间。

（2）有序推进司法确认工作。近期，浙江省高院及各中级人民法院对诉前调解工作中“引调字”和“调确字”案件系统录入进行了明确规定，这意味着人民调解协议司法确认不仅在法律文书的样式上，而且在司法确认的程序上必须按照《浙江省高级人民法院关于人民调解协议司法确认的若干意见》严格执行。基层法院应认真学习《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》和《浙江省高级人民法院关于人民调解协议司法确认的若干意见》，熟悉、掌握、了解司法确认流程，必要时，将司法确认流程上墙，在方便法官司法确认的同时，便于当事人监督。在进行司法确认过程中，必须有效防范“虚假诉讼”，进行司法确认的审判人员应该对虚假诉讼通常出现的几类案件采取特殊审查的方式。若在司法确认过程中发现是虚假诉讼的，应不予司法确认，并及时报告，予以严肃处理。如发现有虚假诉讼嫌疑但一时又不能查实的，本着谨慎的态度，也不予以司法确认。

（3）合理设计法院考核制度，有效发挥诉调机制作用。诉调衔接机制实施以来，法院考核制度没有对其涉及过。目前，宁波市中级人民根据省高院的要求已经下发文件，要求对诉前调解案件立“引调字”案号，对需要司法确认的人民调解协议立“调确字”案号，但是司法统计报表和考核制度未做相应改变，导致基层法院有工作量而没有成绩。建议在接下来的法院考核制度中合理涉及诉调衔接工作中法院的工作量，对“引调字”案件和“调确字”案件数量多的法院给予考核上的加分，从而能更大地发挥诉调衔接机制的作用。

作者单位：慈溪市人民法院