城市化与社会管理

田丽丽

2013年，在第十二届全国人民代表大会第一次会议和政协第十二届全国委员会第一次会议中，“城镇化”成为两会关键词，中国新型城镇化改革即将展开。新型城镇化，一方面是城市建设发展过程中自身的问题，另一方面则涉及到三农问题的解决。在未来一段时期内，如果社会管理层面没有为更多的人加入城市生活以及乡村发展规划做好调整其内部结构的各种制度准备，城市就会缺乏足够的条件和能力保障人们建立新的城市生活方式，城市化作为一种社会生活秩序的建立，就难免会扭曲。因此在城镇化进程中，关注城市化的质量提升、实现城镇建设与农村、农业、农民发展的均衡与良性互动，是目前社会管理范畴中急需解决的一个问题。

一、新型城镇化需要实现的三个转向

（一）从物的城镇化转向人的城镇化

城镇化是一种社会变迁的过程，表现为两个层次：第一层次是人口和非农业活动在不同规模城市环境中的地域集中过程、非城市型景观转化为城市型景观的地域推进过程，即城市化的实体化过程，这是人口、空间以及经济上的城市化，也是浅度的城市化；第二层次则包括了城市文化、城市生活方式和价值观对所有群体的覆盖及在农村地域的扩散过程，体现为人的生活方式在文化、社会等多个方面上文明程度的融合与提升。新型城镇化，就是要突破传统城镇化模式的弊端，坚持科学发展观的指导，走可持续发展道路，促进人口、环境、资源的协调发展，尤其注重以人为本的发展理念，积极引导新市民在生活方式、生产方式以及价值观向城市精神转变，增强他们的城市归属感与幸福感。

（二）从优先发展大城市的城镇化转向城乡协调发展的城镇化

工业化推动了大中城市的发展，同时也造成大城市与小城镇、农村发展速度上的日渐悬殊。要填平 “农村中国”与 “都市中国”之间的鸿沟，就要统筹城乡发展。城镇化与农村建设是我国社会发展相辅相成的两个方面。抛开农村孤立的发展城市与把" 三农" 问题的解决仅仅局限于农村都不符合社会发展规律，只有在城乡统筹科学发展观的指导下，推动城乡互动的新型城镇化道路，以城镇化的建设带动农村的发展，不以牺牲农业为代价发展工业、不损害农民利益，建立起全民共享的公共服务体系，才能打破长久以来的城乡二元经济结构，从根本上解决三农问题。

（三）从工业化的城镇化转向工业现代化与农业现代化相辅相成的城镇化

城镇化伴随着农村劳动力向城市的转移，在这一过程中，从事农业生产的劳动力大大减少了，而人们对农产品的需求则会有更大幅度的增长。从我国目前的实际情况看，农业的供给赶不上需求的快速增长。所以城镇化要推进，就必须解决农业问题，没有农业现代化，无法保障粮食的稳定供给，就不符合新型城镇化的要义。

二、新型城镇化的两个方向

新型城镇化，以城乡统筹为目标，可以从两个方面去理解，一方面是城市建设发展过程中自身的问题，另一方面则关系到在城镇化进程中怎样去发展乡村，实现城乡一体化。

（一）城市制度调整：城市化质量的提升

费孝通先生曾强调，中国的城市化，决不能简单理解为人口向城市的机械移动、集中或者工业化的过程，而要特别关注 “人”本身的变化过程，特别是从 “农民”到 “市民”的变化过程。所以在城市化进程中，城市的社会管理要为更多的人加入城市生活而做好调整其内部结构的各种制度准备，确保城市有足够的条件和能力保障人们建立新的城市生活方式，比如说城市要为广大市民提供均等的基本公共服务，要健全新市民社会保障制度，完善社会管理以容纳农村转移人口。现在社会各界经常提到 “加速城镇化”，这里的 “加速”正是应该从社会建设角度来理解，“加速”的内容应该是让那些已经转移出的农业人口更多融入城市生活，使得他们有更多公共服务的覆盖，有更多社会保障。

（二）乡村发展：以城乡一体化为走向

1.城镇化发展模式选择：乡村发展的关键

从全球范围来看，历史上一共有三种类型的城乡发展模式。

一是城市优先发展模式，这种模式主张农村土地私有化，但在实践中发现这这会导致大量失地农民涌向大城市而找不到工作，从而形成城市贫民窟，而另一方面由于农村劳动力过度转移，造成了农产品供给不足和饥饿问题，以该种模式进行城市化的拉丁美洲由此出现经济发展困境。我国目前也已经放弃了城市优先发展的城市化道路。

二是城乡同质化的发展模式，这种模式以美国为代表。当时美国处于冷战考虑，主张缩减城市规模，提倡人们到郊区居住，同时国家给予公路建设以高额补贴。由于新型城镇化的提出，当前我国基层有一些观点，主张将村庄合并，将农村改造成为城市，或是盲目对农居进行改造，将富有地方特色的农居全部以城市建设为标准，规划为整齐的居民楼，这种城乡无差别的发展模式很有可能引发农村建设的大拆大建，改造过程其实是破坏了大量的历史文化遗产，使乡村失去了 “个性”。

三是城乡差别化协调发展的模式。典型的例子是欧盟的一些国家如法国及亚洲的日本。欧盟国家及日本的农村人口高度集聚在历史形成的村落之中，并伴有开阔的原野和田园风光，同时把历史的积淀和带有地理标志的优质特色农产品生产等结合在一起。如日本每年有千分之一的人被农村高质量的生活所吸引，回到农村定居，其产业结构直接从农业走向服务型经济发展的绿色道路。我国是人口大国，也是农业大国，我国的城镇化，不应该也不能够走消灭农村的城乡同质化道路，新型城镇化，应该是城乡经济社会一体化发展，并不是追求城乡面貌一样，而是要按照城乡各自的发展规律，走城乡差别协调发展的城镇化模式。

2.遵循城乡不同发展规律：乡村发展的原则

城市和乡村各自有其不同的发展规律，主要表现在以下几个方面。从生产角度看，农村农业是以家庭经营为主，城市工业是以企业为主；从公共产品提供角度看，农村农业以自助合作为主，而城市的公共服务则是由政府提供的；从景观特征看，农村农业是自然的、宽旷的、传统的、富有田园风光的，而城市则是多样现代而高楼林立的。从空间结构看，农村农业是生产、生活空间的一体化，城市则是居住区、工业区、商业区相分开的。所以城镇化建设中，城乡协调发展要关注这些差别，遵循各自的发展规律进行规划与建设。

首先，要保持农村特色。在农村建设规划中，重点不是按城市特色来规整现有房屋，而是应保护村庄文化遗产、地域文化与自然特征的混合布局。

其次，要保持乡村生产与生活在空间适用性上效率性存在。例如，江苏省某市就曾提出要用几年的时间，把所辖的农村都建设成为城镇，原来几十户人家的小村庄全部搬迁合并，集中建设六七层的住宅小区，让农民全部住到公寓楼里去。但随后的调查发现，尽管有一些农民住到这样的公寓楼里去了，但是还在务农，手扶拖拉机和其他农机具等只好在公寓楼附近搭个棚子来存放，结果使得居住小区城不像城、乡不像乡，人居环境反而退化。

再次，尊重自然，保护生态。城镇化不能一味占用农村土地、通过土地红利来发展，与此相反，城镇化过程中，农业用地和乡村生态体系的保护应成为乡村发展规划的重点，使乡村的自然美景成为城市和农村共享的自然财富。

最后，加强小城镇建设。小城镇发展的好，能够对周围农村富余劳动力起到吸纳作用。我们经常说要吸引农村劳动力向小城镇转移，其前提必须是小城镇的发展，只有小城镇发展了，形成围绕本地区主导产业的产业链，才能为农业提供规范化服务，才能促进特色产业集群发展，从而增强县域经济活力。

3.空间重构：乡村发展的核心内容

城乡统筹发展，是我国乡村建设的根本目标，也是城镇化健康发展的重要基础。城市化的加速发展必然会导致乡村人口结构、空间结构以及地域的巨大变化，这种变化对乡村建设规划提出了新的要求，即农村城镇化要有一个规模限制，不能不分地域特征遍地推进农村城镇化，政府对此要根据各地区实际情况有一个总体规划，要认识到乡村并不代表落后，保持一定规模的农业和乡村人口是社会经济发展的需要。也要认识到城镇化水平并不是越高越好，与当地农业现代化水平、社会经济发展水平相一致的城镇化，才能够健康发展。因此需要构建合理的城乡聚落体系，在建设重点城镇的同时，要充分考虑农村发展的需要，努力将农村生态环境、自然景观以及文化传统的潜在优势发挥出来，吸引城里人到农村来，允许村里人到城市去，在城乡之间实现生产要素的自由流动和优化配置。

4.农村农业现代化：乡村发展的最终目的

积极稳妥的推进农村与农业的现代化，是城镇化的主要内容。农村现代化，并不代表要将农村建设的与城市面貌一样，而是在保持乡村自然风格的基础上，重点进行乡村基础设施和公共服务设施建设，改善乡村人居环境。近年来，中国在全国范围内普遍建立了新型农村合作医疗制度，低保制度也做到应保尽保，在教育方面实施了免除学杂费、免费提供教科书的教育保障机制。这些措施促进了农村社会事业的发展。今后，还要进一步加强现有政策的执行力度，并且要逐步扩大对农村文化教育事业的投入，在普及义务教育的基础上，进一步普及中等教育，包括中等职业教育及职业技能培训，发展多元化、多层次的教育体系，提升农村居民的文化水平；要巩固和继续发展新型农村合作医疗制度，提高统筹标准和财政补贴力度，为农民提供安全价廉的基本医疗服务。

我们现在经常强调要实现工业化和农业化的共同发展，但实际上由于各省区经济、历史与自然地理条件的差异，不同地区的农业发展状况差别很大。要改善这种状况，首先需要调整农业投入结构，提高用于农业的投入比重，把确保粮食安全和促进农民增收作为重点。其次，逐步把农村公共基础设施建设纳入到财政支持范围，可以分步骤，有重点的来完善投入机制与投资政策，比如说重点加强农田水利设施建设，改善农业生产条件，以此来改善我国农业基础设施薄弱的状况，增加农业的抗灾能力。

5.政府主导与居民参与：乡村发展的重要保证

乡村发展与规划是一项浩大的工程，在这一过程中，政府的有力引导与居民的积极参与两者缺一不可。政府层面，需要在宏观上来确定乡村发展方向，做好总体发展规划，在政策上给予保障，制定农民与农业利益保护的规则，为城乡协调发展创造优良的制度环境。此外，政府需要改变过去依靠行政命令和硬性指标来推动工作的工作作风，想办法调动社会各方面力量，尤其是吸引村民来参与和支持乡村建设和规划，协调好工业与农业、城市与乡村等利益主体间的关系。

四、城镇化进程中社会管理创新方向

要实现城镇化进程城市与乡村的统筹发展与良性互动，社会管理创新是一个关键。

（一）创新社会管理原则：以人为本，实现人与社会和谐发展

任何一项改革都是从思维方式的转变开始的，社会管理创新尤其需要强调观念转变。在城镇化进程中，与经济高速发展相对的，是社会发展与人的发展相对滞后。然而，任何社会存在的终极目的，包括城镇化的意义都应当在于“人”而非土地或是经济。李克强总理也强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须保护农民利益。所以在城镇化过程中，社会管理应该围绕着 “人”来展开，以人为本，彻底转变重物轻人的传统社会管理观念，真正体现以人本型的管理模式。以人为本的社会管理，不仅要体现在城市生态环境的保护、城市病的解决上，更要把人口城市化即农民工、农转居居民的市民化作为重要内容，使城市化过程真正成为促进人的全面发展的过程，而不仅仅是经济增长、土地城市化的物化过程。这样，就迫切需要城市以更公平的方式提供更多公共产品，例如廉价住房、基础教育、医疗和社会保障，还有最重要的，就是适合这种城镇化运动的就业和培训机会。总之，要保证土地的增值变现成土地上人民福利和生活水平的提高。这样，下一个时期的中国城镇化进程才有可能成为一剂促进经济社会稳定发展的良药，才能逐步化解传统城镇化模式所带来的各种社会矛盾，实现人与社会以及人与人的和谐相处。当然，这就要求中国当前的财政体系，甚至整个经济、政治体制，做出相应的政策调整。

（二）转变政府职能：扩大公共服务覆盖范围，完善城乡一体化的公共服务体系

作为公共利益的代表，政府应该首先明确自己的职能定位，认识到政府在社会管理中干预城镇化的基本目的在于维护社会公正、增进社会福利，而不是作为微观经济主体参与市场竞争或依靠垄断特权与民争利，从而避免城市化进程中的逐利行为，将工作重心转移到公共服务领域中来，强化政府的社会管理职能。所谓公共服务，就是用公共权力或公共资源满足公众直接需求的社会管理过程。作为发展中国家，我国的公共服务模式和体系建设要渐进发展、稳步提高。一方面，通过建立新型的社会化公共服务体系，提高政府公共服务的效率和水平，更好的满足人们对公共服务的需求，减少社会矛盾的产生；另一方面，通过加强基础设施、文化设施、卫生设施、教育设施、社会保障等方面的建设，不断扩大公共服务领域的覆盖范围，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，逐步实现基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口、由城镇向乡村的全覆盖。在公共服务体系的完善中，政府应当成为主导性的参与者，除了提供必要的公共服务项目以外，还要完善社会领域的政策法规，加强在公共服务领域的宏观管理和监督，在此基础上，逐步形成以政府为主导，企业、社会团体、社区自治组织共同参与的公共服务多元主体结构，从而逐步实现公共服务的社会化。

（三）进行制度创新：保护农民利益，形成较为公正公平的利益分配局面

要使全体社会成员都能够成为城镇化的受益者，消除既有不合理的制度设计所产生的社会歧视，就有必要重新进行制度设计和规则设置，从而形成新形势下的利益分配格局。首先应该加快户籍制度改革，按照市场经济的内在要求，赋予进城务工人员公平、自由的流动权。但同时我们也要注意到，仅仅降低户籍准入标准并不是促进农民市民化的最佳途径。进城务工人员更关注的是进入城市的经济成本是否与他们的经济收入相适应，因此还必须同步进行就业、社会保障、入学、住房等相关配套措施的改革。相对于农民工群体，农转居居民虽然取得了城市户籍，但是他们与农民工群体一样，在就业方面也遭受到多方面的用工壁垒，因此建立起凭技能即可参加劳动力市场竞争的就业新格局是城市化过程中十分紧迫的任务，同时还要完善相关法律法规，保护农民工与农转居居民的合法权益，建立健全服务体系和培训制度，增进他们的就业能力和就业水平。再次，按照社会保障分层次、分阶段逐步推进的原则，将包括农民工和农转居居民在内的新市民当前最需要的养老保险、大病医疗保险和合同制农民工的失业保险作为近期工作的重点，并在此基础上经过精心设计和科学论证，建立起切实可行的养老保险制度。此外，降低参保标准，完善全国社会保险网络和机制，保证保费能够随着受益人的流动而转移等也是社会保障制度所迫切需要解决的问题。最后，将农民工的管理全面纳入地方政府的管理体系，使农民工能够参与城市政治、社会生活，能够享受城市公共服务所带来的子女教育、住房等方面的社会福利，从而增进农民工对于城市的归属感，减少盲目流动所带来的风险。

（四）加强社区建设：增强新市民的城市归属感，促进城市与乡村的文化融合

社区是居民社会生活的共同体，也是政府进行社会管理的桥梁和纽带。加强社区建设，鼓励社区居民和各类社区组织参与城市化管理是社会管理创新的必然要求。事实上，无论是生长在城市的人口、还是由农村人口转化而来的的新型城市人口，都面临着不断进一步 “协调化”的过程，所以可以把人们的生活共同体——社区看做是 “人”的城市化的重要载体，把社区建设看做是城乡协调、城市化的一部分，也是 “协调化”过程在城市内部的进一步深化和继续，从而促进城市结构的进一步调整与优化，促进市民人文精神的进步与发展。具体来看，加强社区建设，在于通过社区活动增强各社区间以及社区居民间的互动，有效增强农民工、农转居居民的社区归属感，进而增强他们的城市归属感和责任感，强化其自我认同；加强社区建设，鼓励社区居民参与到社区管理甚至是社会管理中来，增强居民对政府的信任感，能够大大减少政府与居民之间的矛盾，降低社会管理成本；加强社区建设，通过政策扶持、多渠道筹集资金、资源共享、共驻共建等多种方法，改善社区基础条件和服务设施，形成社区居委会主办、社会力量支持、居民广泛参与的机制，体现社会管理社区化。

（五）政策上加大惠农力度：提升农村发展，形成城乡共同发展的良好格局

目前，我国农业现代化仍然滞后于工业化与城镇化，农业基础薄弱，农民收入不高。有学者认为，新型城镇化的关键在于 “平衡市民与农民的利益关系，”推动新型城镇化的同时，更要加快提升农村经济发展，增加农民收入。这一方面是因为中国是人口大国，对粮食的巨大需求要求我们必须将农业发展放到重中之重的位置，没有农产品的稳定供给，社会安定就无从谈起。另一方面是因为，城镇化并不等于要 “消灭”农村，而是要提升农村的水平。这就要求政府政在社会管理中，一方面要引导并强调中小城镇发展农业的规模经济，培育更多的新型农业经营主体，从而提高农民的劳动生产力，增加和增强农业的竞争力。另一方面要注重政策向农村的倾斜，实现工业反哺农业，城镇支持农村，让城镇化的进程成为促进农业增效、农民增收、农村繁荣的过程，从而形成城乡互补、共同发展的良好格局。

参考文献：

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（陕西省社会科学院社会学研究所）