关于重大决策与社会稳定风险评估的思考

当代中国的改革开放是在巨量的现代化建设被挤压在一个相对有限的时空背景下展开的，这就决定了它的“路径依赖”。[1]即，一方面随着中国经济的高速增长，政府不断投资大项目，各地开发力度不断加强；另一方面伴随而来的却是影响社会稳定及不安全因素迅速累积，民怨增大。具体来说，我们政府在经济建设与保障民生、在事关社会成员基本权利保护和经济增长之间，实际处于“两难境地”：为保持经济增长，政府投入巨资，上许多项目，原本是为迅速增加社会财富，提高百姓生活水平，但往往事与愿违，上项目变成影响百姓切身利益，给社会稳定带来极大风险。这种目标与结果偏离的经济增长模式，已经到了需要重新评估的时候了。因此，须从源头上预防和消除风险因素，促进科学决策、民主决策、依法决策，构建和谐社会。建立和推行重大决策、重大项目社会风险评估制度，可以确保政策的制定和项目的规划充分吸纳群众意见，极大地降低不必要、但目前为了维持社会稳定而必须支付的高额“维稳费用”。

美国著名的当代政治社会学家塞缪尔·P．亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，稳定成为问题是变革社会的特征。我国目前正处在社会转型与体制转轨，机遇与风险并存的社会高风险期。社会转型不断推进，融入经济全球化程度不断加深，凸显的各种社会矛盾，例如贫富悬殊问题、就业问题、安全生产问题、诚信危机问题等都蕴涵着巨大的社会稳定风险。近几年是中国社会的多事之年，尤其是2008年以来，不断发生的激烈程度升级的群体性事件，一次次敲击着人们的心灵。深入探究这些重大群体性事件背后的原因，大多是由于对涉及广大群众切身利益的重大项目论证、评估不够充分，或者对重大改革政策出台后果预测不足而导致的。为此，从当前全国各地陆续建立重大决策、重大项目社会稳定风险评估实践探索来看，开展社会风险评估在化解社会矛盾、实现社会稳定中发挥了重要作用，是正确处理发展与稳定关系的一条重要途径。

一、开展重大决策社会风险评估是中央对严峻形式作出的重要判断

针对我国近年来重大项目社会风险评估面临的严峻背景，中央提出各地要认真开展重大决策社会稳定风险评估，这是对不断发生群体性事件背后深层原因所作出的重要判断。2009年6月，中央领导在上海考察工作时就强调，保持社会和谐稳定，各级党委、政府必须从源头上预防和消除各种不稳定因素，定政策、作决策、上项目、搞改革都要进行社会稳定风险评估，坚持科学民主，依法办事，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。2009年，上海市委审议通过了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》。在这个规范性文件下，市委办公厅、市政府办公厅和市发改委等部门制定了《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法（试行）》，并将《意见》进一步细化，形成了“品”字结构的规范体系。之后，开展重大决策社会稳定风险评估已被国务院列入政府依法行政的重要内容，作为作出决策和开展重大事项前必须遵守的必要程序。在十七届五中全会上，被写入“十二五”规划建议中。后又被正式写进党的十八大政治报告之中。

重大政策是指涉及广大人民群众切身利益的重大决策、重大项目、重大事项和重大改革等。重大政策是促进经济社会发展的载体，出台实施必须是为了实现人民群众的利益。但是近年来有些重大政策，因对涉及群众切身利益的问题考虑不周全，造成重大政策屡屡成为群体性事件的导火索。由此可见，重大政策在促进改革发展的同时，也蕴含着巨大的社会稳定风险，处理不当就可能诱发群体性事件。

社会稳定风险主要指广义的社会风险。而社会冲突、社会失范和社会分层则是社会稳定风险的主要来源。以上三方面的社会风险在一定程度上也存在着内在的必然联系，比如社会分层和社会失范可能导致社会冲突，社会不稳定的重要表现就是社会冲突。而社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大改革等在制订、出台及实施之前，对其有可能影响社会稳定的各种因素进行系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定应对风险的策略和预案，并且采取切实可行措施规避、预防、降低、控制可能产生的影响社会稳定的风险。

开展重大决策社会稳定风险评估，是指事关广大人民群众切身利益的重大决策，涉及较多群众切身利益并被国家或省市拟订为重大工程的重大项目，以及牵涉相当数量群众切身利益的重大改革等，在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素进行科学、系统的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效地规避、预防、降低、控制和应对可能产生的威胁社会稳定的风险。以往，各地出政策、上项目搞的评估，一般都是在经济上、技术上论证其可行性，没有从社会稳定的角度论证其可行性，这样就可能为社会稳定带来风险。

在社会结构和利益高度分化的时代，利益矛盾、利益冲突、利益博弈本是正常的社会现象。在一个多元的现代社会中，社会矛盾与冲突将成为我们日常生活的组成部分。而在我们社会主义社会，大多数“利益”矛盾是可以用谈判、协商、妥协，甚至“讨价还价”等理性方式解决的，其中能够造成大规模社会动荡的因素是很少的。因此，建立重大决策社会稳定风险评估机制，并不是要消除、也不可能完全消除社会利益矛盾和冲突，而是要为其设立规则，为这类问题的解决提供制度化的渠道与方式。良性的体制不是要消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。

建立重大决策、重大项目社会稳定风险评估机制，就是要逐步改变搞经济建设和搞维稳工作“两张皮”现象——只考虑经济和技术风险而忽视环保、民生等公共利益和社会效益问题，看似高效，实则将建设成本转嫁到了维稳成本中。近些年全国时有发生的社会矛盾和冲突事件，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等往往是主要起因。不难判断，这些现实中的矛盾和冲突基本上都是因利益之争而引发的，是属于人民内部矛盾范围的利益冲突与利益矛盾。当然，近些年来还有一种被称之为“非直接利益冲突事件”也呈上升趋势。在这类冲突中，事件参与者中的大多数与事件本身并没有直接关系，或者说大多数人与具体的事端和当事人并无直接的利益关系。参与者的主要目的是发泄情绪，表达对带有全局性整体性问题如司法不公、贪污腐败、公权滥用等的不满。在这种现象背后往往是长期积累的不满和怨愤。处理此类事件要比处理直接利益冲突事件棘手得多，而利益矛盾与冲突处理不当则会导致更多的“非直接利益冲突事件”发生。

二、开展重大决策社会风险评估制度是创新社会管理和依法行政的重要路径

开展重大决策社会风险评估为依法行政提供新思路。2011年6月27日全国国土资源依法行政工作会议根据中央精神提出，今后凡涉及人民群众切身利益的征地、开矿等重大项目，都要在合法性评估的基础上进行社会风险评估。如上所述，近些年全国时有发生的社会矛盾和冲突事件，大多与地方政府上大项目在征地、拆迁、环境污染、利益补偿等直接相关。而国土资源管理等重要部门在土地、矿产两大稀缺资源方面拥有行政审批、行政许可和大额预算支配权力。因此，要取信于民，发挥管控作用，遏制违法违规行为，必须在保障群众权益中提高公信力。为此，中央提出从省部两级到市、县直至乡镇国土所，都要依照法定权限和法定程序行使权力，要主动维护国家、公民和法人的合法权益，以保护合法权益来提高执行力和公信力。

当前，加强和创新社会管理的一个重要任务就是依法行政。类似像国土资源等重要部门的管理工作本身承担着许多社会管理职能，而土地、矿产等领域的工作往往与人民群众切身利益、城乡社会稳定密切相关，必须加强依法行政意识，提高依法行政能力，强化社会管理方面的责任意识，提高对社会风险进行充分评估的能力。在老百姓自身权益维护意识日趋觉醒的当下，土地征收、矿业权等审批中稍有不慎就很容易引发甚至激化矛盾，不但影响经济发展而且可能酿成群体性事件，影响社会稳定。面对日益复杂的社会管理形势，一个根本出路是把依法行政理念贯彻到我们地方政府与重大决策的每一个环节。今后凡涉及人民群众切身利益，影响面广，容易引起社会问题的国家、地方重大项目，重大改革措施，重大资金使用，重大政策文件出台等决策事项都要进行合理性、可行性和安全性评估，确保经济发展成果和社会管理效果的“双赢”。

开展重大决策社会风险评估突破了“维稳”思维的怪圈。从近年来发生的社会群体性突发事件来看，其背后的利益冲突往往是各种群体性突发事件爆发的根源。由于一些地方政府在上大项目时，事先不征询当地百姓意见，在引导社会群体利益博弈的过程中又偏离了公平正义和人民群众的根本利益，结果不仅导致社会矛盾的尖锐化，而且使政府主导的社会治理陷入严重的治理风险困境。

我国目前正处在一个重要的社会转型时期。这也是一个需要对一些重大问题做出准确判断和抉择的时期。如何判断目前我国的社会矛盾和社会冲突，从而基于这样的判断对中国社会发展中的一些重大问题做出正确的抉择，已经是一件迫切需要解决的事情。近些年来，我们实际上已经陷入一个“维稳的怪圈”：各级政府将大量的人力、物力、财力用在维稳上，但社会矛盾和社会冲突的数量却不但没有减少，反而不断增加。已经形成一种“越维稳越不稳”的恶性循环。之所以出现这种悖论现象，除了市场经济体制确立后人们现实利益、权利意识高涨导致社会矛盾增加等原因之外，还有一个重要原因就是现有“维稳”思路和模式的缺陷。僵硬的维稳模式助长社会失范，导致社会信息失真，社会认同和社会凝聚力流失，不同社会群体之间出现结构性疏离，缺乏平等有效的沟通和互动，贫富群体之间相互仇视。

目前一些地方政府的维稳工作方式可以称之为一种“运动式治理”模式。运动式治理方式往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用，以权代法的工作方式造成在重大项目、重大改革、重大决策出台有时会较少考虑到老百姓的利益和诉求，还常常轻易把群众正常的利益表达上升为政治问题和刑事问题，其结果是使解决社会矛盾和社会冲突的路子越走越窄。这样的做法不仅无助于矛盾化解，有时反而引火上身，使政府成为矛盾的焦点，严重时造成警民对立、干群对立，使政府处于敏感而脆弱的位置。近些年发生的社会矛盾和冲突中，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等往往是主要的起因。不难判断，这些现实中的矛盾和冲突基本上都是因利益之争而引发的，是属于人民内部矛盾范围的利益冲突与利益矛盾。近些年来，还有一种被称之为“非直接利益冲突事件”呈上升趋势。在这类冲突中，事件参与者中的大多数与事件本身并没有直接关系，或者说大多数人与具体的事端和当事人并无直接的利益关系。参与者的主要目标是发泄情绪，表达对带有全局性整体性问题如司法不公、贪污腐败、公权滥用等的不满。而在这种现象背后往往是长期积累的怨恨和愤怒。处理此类事件要比处理直接利益冲突事件棘手得多，而利益矛盾与冲突处理不当则会导致更多的“非直接利益冲突事件”发生。

笔者认为，在利益高度分化的时代，利益矛盾、利益冲突、利益博弈本是正常的社会现象；在一个多元的现代社会中，社会矛盾与冲突将成为我们日常生活的组成部分。利益矛盾是可以用谈判、妥协、讨价还价等理性方式解决的，其中能够造成大规模社会动荡的因素是很少的。因此，维稳的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和冲突，而是要为其设立规则，要为这类问题的解决提供制度化的渠道与方式。良性的体制不是要消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。

三、当前影响重大决策、重大项目社会风险的八大公共安全领域

随着我国进入城市化快速发展阶段，城市安全成为越来越棘手的社会问题之一。在现阶段，城市公共安全问题既涵盖了传统的公共安全问题，同时各类非传统公共安全问题也层出不穷。这些公共安全问题呈现时间高频次、空间多领域发生的特征，所产生的社会影响易被传染并被放大为群体性社会危机。因此，政府推出任何一项重大决策必须首先关注市民的安全感、幸福感。民众的真实感受往往能更加直接地反映出城市管理价值取向与决策水平。2012年12月10日，时任上海市市长韩正在《解放日报》撰文指出，“上海的安全有序是管出来的不是喊出来的，群众的安全感、满意度是检验我们工作的根本标准”。调研表明，以下八个领域将成为影响城市重大政策、重大项目出台之不稳定因素。

1．食品药品。食品药品安全是重大的民生问题和公共安全问题，关系到人民群众身体健康和社会和谐稳定。当前，我国正处于食品药品安全风险高发期和矛盾凸显期，食品药品安全事故和违法犯罪频发，形势严峻。其直接原因是农兽药残留、使用非食品原料加工食品、病原微生物、转基因食品、假冒伪劣药品、非药品冒充药品过度用药等，从深层次分析，却是食品药品产业低端和监管不力所造成的。目前，食品药品产业多、小、散、低，规模化、产业化、集约化程度不高，经营模式混杂、挂靠经营和“走票”等问题突出，经营者诚信意识和守法意识淡薄；食品药品准入把关不严，安全规定、标准建设不够健全，监管不力，监管手段落后，造成事实上的违法成本低，为此，食品药品安全已经成为各级政府重大决策着重考虑之依据。

2．公共交通。由公共交通引发的公共安全事故难以防范，这已成为当今世界各国公认的棘手问题之一，如东京地铁沙林毒气案、马德里火车连环爆炸案、伦敦地铁爆炸案、莫斯科地铁爆炸案等。当前威胁我国城市公共交通建设的风险源包括：其一，公共交通建设滞后于城市实际需求。与国外大都市相比，我国城市公共交通无论是道路、车辆，还是各种辅助设施如信号机、交通标志、人行横道线、人行天桥、地下人行过街通道等都明显不足。随着越来越多的人口涌入城市，城市交通压力剧增、拥挤不堪，增加了城市公共交通安全问题的发生概率。其二，公共交通安全应急处置能力偏低。我国城市突发事件应急处置方法仍相对单一、作业流程较为松散、作业时间缺乏科学标准等问题较为突出。公共交通的人员疏散和救援相对困难，一旦遭受突发事件，若处置不当将产生巨大的人身和财产损失，对社会造成重大影响。其三，超载问题严重，威胁乘客的财产与人身安全。由公交车、地铁、轻轨和出租车所构成的城市公共交通体系在上下班高峰期超载问题严重，不仅影响乘客的财产安全，而且可能放大发生交通事故的严重后果。

3．公共卫生。因公共卫生而引发的公共安全事件包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。这类事件不仅涉及疾病与疫情的扩散，而且往往伴随着人们恐慌情绪的放大，容易引发更大范围的社会稳定问题。当前影响到城市公共卫生安全因素包括：首先是公共卫生信息化基础较差，处理公共卫生安全事件的能力偏弱。许多城市的医院信息管理系统、疫情预报系统、社保系统、各相关部门的电子政务系统等软件系统的建设滞后，信息化硬件设施建设也比较薄弱，信息化专业人才缺口较大，而且数据采集不及时、不全面，与公共卫生事件应急管理需求差距较大。其次，公共卫生安全预警反应体系建设进展缓慢，多面向传染病疫情等突发应急事件的处理，多属于临时的、短期的、局部的，对慢性病、地方病及其他非突发公共卫生事件等公众健康需求响应也不够。再次，公共卫生职能部门组织协调不力，缺乏跨部门、跨行业联动反应机制。

4．社会治安。当前我国城市社会治安依然存在许多潜在威胁。在各类刑事犯罪案件中，“两抢”、“两盗”等侵财型犯罪比较突出。各类绑架人质、持枪杀人等案件不时发生，严重威胁到社会稳定。随着城市人流、物流、资金流的增多，以金融机构、珠宝商店、高级住宅区和出租车等目标的抢劫犯罪以及以家庭财产、随身财物、机动车辆等为目标的盗窃犯罪频发，影响到了公众的日常生活。带有黑社会性质的组织则以“寻租”的方式即利用体制的交汇点、权力的集中点、法律政策的滞后点、人财物需求的关节点、监督系统的乏力点等让政府部分有职权人员得到“超经济暴利”的租金来开展犯罪活动。越来越多的流动人口涌入城市工作，“人户分离”所带来的管理失位大大增加了城市社会管理的不可控性。尤其是流动人口在城市的生活际遇往往并不理想，因劳动工资、福利待遇和人身安全等切实利益而引发的罢工、请愿等群体性事件逐渐增多，威胁到城市社会治安。因此，社会治安、社会稳定成为制约政府重大决策时不得不考虑的重要变量。

5．金融风险。金融安全直接关系经济社会发展全局，金融犯罪是威胁金融安全的首要因素。据统计，金融犯罪案件数量逐年持续激增。在个人金融领域，仅信用卡诈骗罪一个罪名的受案数就占了全部金融犯罪案件的38．8％。以信用卡诈骗为代表的金融诈骗致使公众财产损失严重，产生了恶劣的社会影响。金融犯罪也趋向扩大化、新型化、专业化、智能化。金融犯罪复杂性与金融活动多样性基本同步发展，表现形式日益复杂，知识含量和科技含量的不断提高，隐蔽性强，犯罪常与民事纠纷、行政违法相互交织，且作案主体趋向多元化、团伙化、职业化，对象趋向涉众化，方向趋向国际化[2]，给司法机关的甄别和破案带来越来越大的难度。这给接下来我国开展金融领域重大改革与决策提出了更高的要求。

6．生态环境。当前，我国城市生态问题集中体现为：其一，水资源缺乏。据统计，我国仍有400多个城市缺水，约占我国城市总数的2／3。其二，大气污染。我国大气环境污染仍属于煤烟型污染，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫。城市机动车数量的增多，进一步增加了氮氧化合物污染的程度。其三，水污染。城市生活污水的排放量和污染负荷一直呈上升势头，而工业造成的水污染在许多城市亦未得到解决。我国55％地下水受到严重污染。其四，固定废弃物和生活垃圾污染。我国城市的工业废弃物与生活垃圾排放量呈逐年上升趋势，但是固废综合利用率和垃圾无害化处理率却远滞后于城市发展。其五，噪声污染。随着城市化的发展，各种建筑、公共设施、交通等建设密集，加之城市机动车使用的快速增长，为城市带来大量的噪音污染。

7．个人信息。电话号码、家庭住址、身份证号码、银行卡号码等个人信息，属于隐私范畴，受法律保护。但是，一些不法分子却以营利为目的，通过各种渠道获得的公民个人信息出售或非法提供给他人，进而为某些不法行为提供了可乘之机。电话号码、电子邮箱、家庭住址等信息的泄漏使公众遭到垃圾短信、电话、邮件与广告等骚扰。身份信息的泄漏则被不法分子用于办理各类会员卡、申请信用卡抑或企业逃税凭证。银行账户等信息的泄漏则不仅会带来公民的财政损失，同时也会严重危害国家的金融安全。尤其是随着各种病毒在因特网的泛滥，人们的个人信息安全都在受到威胁。个人信息泄露还可能带来另一个的深层次危害，即公众因对个人信息没有安全感而拒绝任何信息处理或提供虚假信息，结果将严重制约我们社会信息工程建设进程。

8．群体事件。目前影响我国城市稳定的因素在不断增多，群体性突发事件处在一个相对活跃的阶段，且呈现出以下特点：首先，在数量、规模和频率上呈上升态势，事件参与群体期望通过不断扩大地域范围和人员规模来扩大事件的社会影响。其次，群体性利益问题日益突出，主要集中在城市企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市市政管理、社会治安等问题上。其中企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、城市拆迁安置等正日渐成为城市群体性突发事件的主要诱因。再次，形式复杂，处置难度大。从诱发原因看，既有历史的、又有现实的，既有客观的、又有主观的；从参与主体看，城市群体事件的参与者成分越来越复杂多样；从诉求目标看，要求解决的问题有很多都是长期积累形成的，属于体制性、结构性问题，在短时间内很难全部解决。最后，组织性趋向明显，有专人负责策划、煽动和组织，且行为过激，破坏性日益严重，越来越多的参与者通过各种极端的甚至是违法的方式来对政府施加压力和发泄心中的不满情绪。

根据2012年上海社会调查中心所做关于“大城市公共安全社会心态”调查最新数据，涉及城市重大改革与公共服务政策的公共生活领域，几乎涵盖了市民日常生活中的衣食住行等基本领域（包括食品药品、公共交通、公共卫生、社会治安等）。（参见图1）

图1 影响重大决策与对公众触动最大的公共安全事件（％）

2013年10月问卷调查显示，上海市民在回答对他们触动最大、可能影响社会稳定的重大公共事件前十位排序依次是：1．7．21动车相撞事件；2．瘦肉精事件；3．毒胶囊事件；4．地铁追尾事件；5．电信诈骗事件；6．北京暴雨事件；7．日本核辐射事件；8．华东地区雾霾天气事件；9．新疆骚乱事件；10．启东化工项目群体性事件。这就提醒我们城市管理层，在上重大项目、作出重大改革、重大决策前，一定要关注公众所关注的公共利益，而不能仅凭拍脑袋、想当然进行决策。由于我国政府在社会管理领域所处的一元核心地位，政府事实上成为了社会生活的全面组织者、公共产品的直接提供者。一元的政府管理容易忽视公众日益多样化的需求，造成社会管理服务方式简单、内容单一、质量低下。而良好的社会管理要求建立一系列社会管理合作机制，如公民的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、信息反馈与公开机制、科学决策机制等。

四、重大决策社会稳定风险评估须考虑的重要变量及各地实践探索

建立重大决策和重大项目社会稳定风险评估机制，关键在于全面、认真了解不同利益群体的声音，建立一整套科学有序的评估指标体系和可供操作的执行办法；从源头上规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险；及时预警可能影响社会稳定的情况，落实防范、化解和处置措施；尽量避免因考虑不周全而侵害部分公民的合法权益，以获得群众对重大项目实施的理解与支持；从而确保将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机结合起来。

对于重大项目社会稳定风险评估指标的设计，充分考虑当前社会发展的主导性特征以及影响当前社会稳定的主要因素。开展重大项目社会风险评估坚持：源头治本、预防为主原则；科学、民主决策原则；合法、合理原则；权责统一原则；公平与效率并重原则。一般而言，以下三方面矛盾（变量）可能对社会稳定风险产生较显著的影响。一是重大项目本身引发的矛盾。如2009年为应对世界金融危机，中央启动4万亿、加上各地银行发放贷款12万亿的“反危机”政策后，全国在建工程项目大增、资金投入极大。各地重点工程项目建设在惠及群众的同时，不可避免地涉及土地征用、房屋拆迁、安置保障、环境改变等敏感问题，极易引发社会矛盾乃至群体性事件。二是利益群体分化带来的矛盾。随着改革开放的不断深入，社会阶级、阶层不断分化，产生了一些新的利益群体。由于不同利益主体的群体意识和群体归属感不一样，产生了价值观的内容、结构及取向的变化，不可避免地导致价值观念出现新的冲突。三是涉及民族利益的矛盾纠纷不断增加。

为此，在实施重大项目社会稳定风险评估时，必须考虑五方面重要变量：（1）重大项目实施的合法性。重大项目的制定和实施是否符合党和国家的大政方针，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充足的政策、法律依据。重大项目实施出台是否符合有关议事决策程序。（2）重大项目实施出台的合理性。是否体现“以人为本、改善民生”的执政理念，是否符合科学发展观的要求。是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了广大群众的现实利益和长远利益。相关政策的落实是否到位，群众满意度如何。（3）重大项目实施的重要依据是否具备。是否经过合法的审批程序，实施方案是否完善。时间、人力、物力、财力等方面条件是否具备，实施方案是否具体、详实、配套措施是否完善、责任是否明确。（4）重大项目对环境保护和安全生产的影响。项目是否会产生环境污染和生态破坏，是否通过环保部门的鉴定。是否存在安全生产隐患，是否经过安监部门审批。是否做到环境保护和安全生产设施同设计、同施工、同运行。（5）重大项目实施过程中可能影响社会稳定的问题。是否制定详细的宣传方案，群众的理解、配合、支持程度如何；实施方案是否把维护群众利益放在突出位置，对群众反映的热点问题有无解决办法。

近年来，甘肃省积极探索建立“事前评估、事中干预”社会稳定风险评估方法。即在实施重大决策、重大项目社会稳定风险评估过程中，区分“事前评估”和“事中干预”两部分。确保在出台政策、新上项目前，坚持科学民主决策；在出现矛盾苗头时及时掌握信息、吸纳社会各界意见，最终实现通过项目实施前的风险评估和及时有效的干预，避免因项目实施侵害群众利益，并整合信访、司法、民调、综治等方面的资源和力量，把重心从事后处理转移到事前排查化解上，对苗头性、倾向性问题，特别是群众反应强烈的热点、难点问题，建立健全矛盾纠纷“周例会”“月分析”和“季研判”等工作制度，取得了较好效果。

河南省明确提出，凡百姓不同意，大型项目就不能“上马”。具体做法是：（1）评估要走六道程序。各级党委政策研究部门负责牵头做好党委、政府重大政策制定和调整等方面的稳定风险评估工作；发展和改革部门负责牵头做好重大改革决策方面的评估；国资部门负责企业改革政策方面的评估；国土、住房保障、建设部门负责征地拆迁政策方面的评估；环保部门负责生态、环境方面的评估；卫生部门负责做好医患纠纷、重大疾病预防方面的评估。（2）评估范围包括：涉及广大人民群众切身利益的重大决策制定和出台；人民群众普遍关心的涉及民生问题的规范性文件的制定或修改；对人民群众生产生活造成影响的行政区划调整、市政规划、重点项目建设；关系到职工切身利益的企事业单位重大改革、改制事项；政策性收费、定价和行业管理政策调整；各级党委政府认为应进行社会稳定风险评估的其他事项。程序包括：一是广泛征求意见；二是自行评估认定；三是主管部门审查；四是编制评估报告；五是制定处置预案；六是维稳部门备案。（3）未实行评估要问责。今后，凡发生在本辖区200人以上、赴省50人以上集体上访、闹访，或堵门、堵路、围堵党政机关的，辖区或部门的党政负责人要向省委维护稳定工作领导小组作专题述职检查；构成违纪的，要按照党的纪律处分条例和有关行政法规，给予党纪、政纪处分。

广西区则将社会稳定风险评估纳入当地政府社会建设考评体系，对工作实行排名通报制度。（1）将维护社会和谐稳定作为各级党政领导的第一责任，作为检验发展水平和评价政绩的重要指标，对维稳失职行为坚决严格问责。（2）重大决策出台或重大事项的实施都需要事前做好社会稳定风险评估，一旦风险出现，即时启动应对风险预案。在进行风险评估时，由重大决策承办部门组织风险评估工作，按照“谁主管谁负责”、“谁决策谁负责”、“谁审批谁负责”的原则，落实责任人，明确谁对风险承担责任。（3）要坚持公开公平公正，符合大多数群众的意愿，不能为了少数人的利益而损害大多数人的利益，不能为了短期利益而损害长远利益，不能为了一方面的利益而损害多方面的利益。（4）评估重大事项必须经过调查研究、专家论证、公众参与等法定程序。为了保证评估结果的科学性，要组成重大事项社会稳定风险评估领导小组开展广泛调研，充分听取涉及利益群众的意见，最后形成综合评估意见。

五、重大决策、重大项目社会稳定风险评估需有一个科学指标体系引导

影响社会稳定风险发生的规律性的存在，是人们认识、预测与控制社会风险的理论前提，而影响重大项目社会稳定风险的大小与重大项目的科学性、社会结构的合理性以及社会民众的心态等密不可分。由于社会指标具有测量社会结构，监测社会目标，预测发展的功能，以及具有统计性、计量性、时间性和便于计算机系统操作等特点，一个科学的重大项目社会稳定风险评估指标体系的确立，可以成为帮助人们更好地识别风险的有效工具。根据上述理念和原则，按照社会稳定系统的逻辑结构，结合社会稳定风险与社会的关联面，上海社会科学院课题组设计提出了如下“社会稳定风险评估指标体系”由“外部环境”和“项目本身”两大部分构成。（图2）

图2 重大决策、重大项目社会稳定风险评估指标[3]

Ⅰ级表示重大决策、重大项目可能引发重大群体性社会事件，该项目必须马上暂停。在有针对性的风险调控措施落实后，再次接受评估。如上海“磁悬浮项目”尽管项目已通过环评、公示，但终因该项目涉及沿线31．8公里200米范围内总人口约160万，2008年6月，政府最终决定“缓建”。Ⅱ级表示重大决策、重大项目实施的社会风险程度高于社会稳定的承受范围，需要限期整改。这方面典型案例有：2007年厦门准备投资108亿元兴建一个对二甲苯（简称PX）化工厂，GDP贡献可达800亿元，但因危害群众的公共安全，遭到群众反对，政府最后决定迁建。Ⅲ级表示重大决策、重大项目社会风险在社会承受力范围之内，对项目承办单位告知风险，并要求适当加强风险控制措施，从而保证项目的顺利实施。

需要强调的是，风险评估的结果不是单纯的判别风险，更重要的是通过与广大群众的沟通、互动的过程，达到统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目的，达到由风险识别、风险分析、风险分级、风险控制等构成完整的重大决策、重大项目社会稳定风险评估程序。考虑到评估实施过程中的各种特殊状况，例如社会稳定风险演进阶段的不同、项目大小的差异等，可以灵活采取评估步骤。但在评估过程中必须体现“风险识别”和“风险控制”等核心环节。

（2014年）

[1] 参见杨雄、刘程：《加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓》，载《探索与争鸣》2010年第10期，第32—36页。

[2] 王军、张晓津、李莹：《金融犯罪态势与金融犯罪研究》，载自“正义网”，网址：http：／／www．jcrb．com／procuratorate／finance／theory／201110／t20111025＿741159．html，下载2012年7月21日。

[3] 参见杨雄：《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考》，《毛泽东邓小平理论研究》，2013年第三期，第25—31页。