民生立法的民主原则

民生立法坚持民主原则，是民主政治对立法的基本要求，也是保障立法质量的基本要求。我国《立法法》第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”按照这一规定，民生立法就是要坚持群众路线，立法内容和立法过程要公开；参与立法人员要广泛。这一立法原则既是实现人民主权的需要，是反映人民意志和客观规律的需要，是对立法实行有效监督和制约，防止滥用立法职权、个人独断或不尽立法职守的需要，也是我国国情的需要。

首先，坚持民主原则，就要立法公开。公开是知情的前提。制定法律的过程是充分发扬民主、在民主基础上科学地集中人民意志的过程，而立法的民主化和科学化必须以立法的公开化做保证。只有公开，人民群众和社会各方面才得以了解情况和广泛发表意见，立法机关才得以广听博纳，集思广益。在西方一些立法制度比较完善的国家，大都注意对立法过程的公开，有的国家规定，拟定法律法规必须用公告的方式刊登消息，就法律法规名称，制定机关、立法意图及主要内容公布于众，并给予民众特别是法律法规调整的相对人通过书面或口头方式表达异议的机会。如美国行政程序法规定，联邦各部制定规章的建议必须用通行方式刊登于《联邦登记》上，然后，行政机关必须给利害关系人提供机会，让他们提供书面材料、书面意见或者辩词，通过以上的方式让他们参与制定规章的程序，行政机关都应当加以考虑。

在我国，立法权作为国家最高决策权，立法活动是国家政治生活的重要组成部分，将立法活动公开化就是国家政治生活民主化的重要内容。党的十八大报告强调指出，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。这就意味着，立法决策与改革和发展的决策息息相关，而立法机制的民主化程度又直接决定了立法决策的水平和效率，并反过来影响改革和发展的成败得失。

2014年全国人大网关于《食品安全法》的网上在线访谈栏目，开展了围绕这部关涉千家万户百姓生活的法律制定进行的意见征集活动，诸如粮食属于食品吗？稻谷、小麦、油菜籽的质量安全归食药监局管还是粮食行政部门管？食品安全监管机构包括粮食行政主管部门吗？流动食品加工点、流动餐饮销售点和食品小加工作坊更加需要严格管理吧？在基层，特别是县级以下，怎样才能做到食品安全监管的高效、权威、统一？请解释明确“企业第一责任人”“监管责任”的概念和区别，以及相关责任区分等问题，从不同层次、不同角度、不同利益诉求聚拢而来。人们积极通过这一途径参与立法，为食品安全立法建言献策。类似这种意见征集活动，不止这一部法律，像下面这样的新闻报道也已经成为现今国家和地方立法的新常态：“为充分听取社会各界对法律修改的意见和建议，中国人大网8日在其网站公布了反家庭暴力法草案、国家勋章和国家荣誉称号法草案、教育法律一揽子修正案草案、资产评估法草案（三次审议稿）等4部法律草案。社会公众可以直接登录中国人大网提出意见和建议，也可以将意见和建议寄送至全国人大常委会法制工作委员会。”

立法公开，不仅包括拟制法律草案的公开，还包括立法过程的公开。不论是全国还是地方人民代表大会会议及其常委会会议都公开举行，允许新闻单位公开广泛报道。人大及其常委会的立法活动还是新闻单位报道的一项重要内容。人大代表的立法意见通过新闻媒介公之于众，使人民群众了解情况、辨别取舍和积极参与立法。人大及其常委会立法活动的公开程度、新闻单位对立法活动作实质性和深度报道的程度，会直接影响人民群众对法律情况的了解和参与，影响法律制定后的生命力。如全国人大代表孙晓梅5年间6次、全国政协委员尚绍华连续8年在全国两会上提交建议推动反家暴立法工作，大大提高了人们对这部法律关注程度和知晓程度。

其次，坚持民主原则，就要保障人民通过多种途径参与立法活动。这是立法内容的人民性决定的。

一是充分发挥人大代表在立法中的作用 。 依据宪法和有关法律规定，人大代表作为最高国家权力机关和地方各级国家权力机关的组成人员，是将人民意志转化为国家意志和法律意志的直接决定者，是立法活动中不可替代的主体。人民群众选出人大代表并通过人大代表将自己的意志集中起来反映到人民代表大会，再由人民代表大会通过集体表决的形式将绝大多数人的意志上升为国家意志，以法律的形式固定下来，这是人大代表的职责所在。同时，法律的制定也必须充分吸取广大人大代表的智慧和经验。人大代表来自人民群众和社会生活的各个方面，具有最广泛的民意代表性，与人民群众保持着最紧密的联系；在这个基础上，人大代表深入群众，广泛调查研究，将群众的意见和要求，反映到权力机关，再将法律案拿到群众中反复征求意见，然后通过权力机关将群众的共同意志上升为国家法律，才会使法律最大限度地反映人民的意志和利益，具有真正的人民性。

二是将重要法律草案交由全民讨论。全民参与立法是马克思主义立法思想的体现。“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。列宁指出，立法要依靠人民群众，“意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论。”毛泽东同志早在领导制定“五四宪法”时，就把“从群众中来，到群众中去”的群众路线的工作方法创造性地运用于立法实践，指出“制定法律”要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民“意见相结合”，并强调指出，过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。全民参与创制法律是民主化立法体制的应有之义。在政治经济快速发展、利益关系日益多元化的社会，仅仅依靠人大代表已经越来越难以反映各种不同的利益需要，而公众的直接参与可以弥补代议机关在反映民意方面不够充分的缺陷。有利于人民群众直接行使当家作主权利，参与管理国家事务；有利于法律更好地反映人民的意愿和要求；有利于加强人民群众对国家立法工作的监督；有利于人民群众接受并自觉遵守法律。征求意见的过程，就是进行普法教育、提高全社会法律意识和法制观念的过程。人民群众是法律的积极创制者，也必然是法律的忠实守护者。

三是立法过程要公开。一部法律从法律案的提出到法律草案的审议和表决通过，都应该向人民群众公开，保证人民群众能够及时了解相应的信息。应该说，全国人大及其常委会将重要法律草案交由全民讨论已有不少先例，都取得了很好的社会效果。国务院及其部门、有立法权的地方人大及其常委会和地方政府成为国家立法主体的重要组成部分，立法活动十分积极活跃，所立法律数量已占国家法律的绝大多数。但是在它们制定和出台的过程中，向人民群众征求意见的事例却不多见，存在片面追求立法速度和数量，片面依赖和迁就实际部门、执法部门和管理部门立法主张的问题。而对执法相对人、管理相对人的意见和要求听取不够；存在关门立法、片面依赖各机关相互协调和制约，甚至出现利用立法争权夺利的问题，而对立法透明、允许人民群众对立法提出批评意见，加强人民群众对立法进行外部监督做得不够。如有的省市拟立法对电动车等非机动车、摩托车实施禁售、禁油、禁行、禁停及禁营运的“五禁”，规定全市范围内禁止销售，无论其是否符合国家标准，违者按每售一辆处以2000元或者最高5万元的罚款。这一举措事关众多基层百姓的生产生活，如果不能公开充分听取相关部门和相关人员的意见，则难以取得良好的社会效果。