浅谈建设新型民族社区进程中管理服务方式的转变

刘军杰^[1]

一、阿克塞哈萨克族自治县城镇化社区建设现状

阿克塞哈萨克族自治县地处甘、青、新三省(区)交汇处，全县面积3．14万平方公里，辖2乡1镇11个行政村，4个社区，总人口10600多人，有哈萨克、汉、回、维吾尔、撒拉、藏、土等11个民族，其中哈萨克族3700多人，占全县总人口的35．5%。境内可利用草原面积1480亩，主要放养的牲畜有绵羊、山羊、骆驼、牛、马等。国道215线、313线经过县城横贯全境。^[2]阿克塞哈萨克族自治县作为中华人民共和国甘肃省酒泉市下属的一个自治县，自1998年县城搬迁以来，县镇两级在社区建设上不断加大工作力度，以“五室三站二校一场”作为社区建设载体，以每个社区400平方米的社区文化活动中心为主阵地，结合社区特点、季节变化、居民需求和形势发展，大力推进广场文化、楼院文化、家庭文化建设，不断丰富居民文化生活，提升居民文化品位和趣味;大力兴办社区服务事业，建立健全了社会保障、社会治安综合治理等基层组织机构;组建各类社区志愿者队伍，通过健全完善镇、村(社区)群众政情民情互动机制，大力开展民情绿色通道工程，建立民情日记和“八必访”工作制度;坚持开展以兴民为宗旨、富民为中心、安民为保障、娱民为阵地、便民为重点、育民为根本的“六民”工程，从群众最关心的热点、难点和最需要的事物抓起，面向社区群体开展20余项便民服务，社区服务领域逐步拓宽，服务水平进一步提升，社区建设步入了快速、健康的发展轨道。全镇各社区先后荣获国家级、省级、市级各类表彰荣誉达50余项。^[3]

此次调研我们主要以阿克塞自治县新县城的四个社区，即民族新村社区、金山社区，团结社区和民主社区为对象，详细阐述阿克塞哈萨克族自治县的社区与“城乡一体化”建设现状。四大社区各有自己的工作特色和工作重点:民族新村社区主要侧重于服务于农牧民定居建设，金山社区是辖区面积最大、行政事业单位最多的的社区，团结社区是以党小组为小单位进行区域化管理较成功的社区，民主社区主要是“五老”人员密集分布的社区，主要侧重于老年人工作。

(1)民族新村社区:民族新村社区位于自治县县城西端，总占地面积40万平方米，现入住农牧民559户2132人，占全县农牧民人口总数的90%。目前民族新村已建成小康住房594套，户均占地面积300平方米，户均住房面积120平方米;实现了水、路、电、数字电视、电话和天然气“六通”。修建了社区健身广场、卫生院、司法所、文化活动中心、廉租住房和养老院。完成了上下水工程、门面改建、硬化、绿化、美化等工程，整个社区街道整齐，门面统一，庭院各具特色，人居环境恬静、温馨、和谐，基础设施配套，功能齐全。民族新村的建设改变了以往牧民逐水草而居的游牧生活，提高了生活水平。如今老人在新县城养老，小孩在新县城上学，青壮年劳力在牧业一线放牧，农牧民群众真正实现了从游牧到定居、从温饱到小康的历史性变化，加快了“城乡一体化”进程，实现了城乡统筹发展。^[4]

(2)金山社区辖区现有住宅楼、办公楼55栋，平房139院，行政企事业单位34个，个体门点120个，管理居民724户2097人，以哈萨克族为主的少数民族152户514人。社区党总支下设3个党支部，共有党员85名，10个楼院党小组，党员中心户25户。社区现有工作人员14名，其中科级干部2名、一般干部4名、其他人员8名。^[5]

(3)团结社区位于小康路2号，社区活动中心占地面积380平方米，社区广场占地面积2000平方米，建有社区党总支、居民委员会、调解委员会等组织，现有工作人员11人、主任1名、副书记1名、副主任1名、工作人员5名、保安1名、清洁工2名。社区内常住人口546户，有汉、哈萨克、维吾尔、回、藏、土族等6个民族，共1567人，辖区科级以上单位19个，居民楼15栋，平房189院。

(4)民主社区辖区有住宅、办公楼35栋，平房36院，86个行政事业单位和45个个体门点。社区内共有居民558户1791人，其中以哈萨克族为主的少数民族247户854人。社区党总支下设3个党支部，8个党小组，共有党员90名。社区现有工作人员14名，其中科级干部3名、一般干部4名、职工7名;从事关心下一代工作的老干部、老党员、老教师等“五老”人员11名。

二、阿克塞哈萨克族自治县新型民族社区管理服务经验总结

(一)民族社区管理服务与党建工作相互推动共同发展

(1)统筹城乡党建一体化新格局，城乡共建、网格化覆盖，个性化管理。这方面民族新村社区和团结社区具有很强的代表性。首先，积极发挥城乡基层组织在“推动发展，服务群众，凝聚人心，促进和谐”中的积极作用，努力探索建立“城乡一体”的基层党组织设置体系、党员队伍管理体系、党建资源互补体系、党的活动共融体系、党员服务齐抓共管体系，努力做到“无缝隙”对接工作，“零”距离服务群众，实现城乡基层党建工作资源共享、优势互补、相互融合、协调发展。城乡共建，优化阵地，功能完备，按照“组织设置全覆盖，组织领导区域化，组织管理双重性”的思路，建立起覆盖城乡、形态稳定、机制开放的党组织体系。在民族新村修建了835平方米的集办公、娱乐、教育和服务为一体的社区服务中心，800平方米的社区健身广场，配备健身器材36件套，完成了民族新村社区道路、住宅建设，及硬化、绿化、亮化等，实现了城区同规划、同标准、同建设，成为加强农牧村党员、社区党员、群众思想政治教育及提高居民素质的广阔舞台，为城乡党建一体化建设打下了坚实的物质基础。其次是进行网格化覆盖，按照社区所辖范围、巷道分布特点、人口数量，及居住集散程度、群众生产活习惯、党员分布情况等具体情况，以平均34～45户左右的标准，把6个小区划分为9个基本网格。最后对社区进行个性化管理，社区党支部按照“打破界限，便于管理，分类组织”原则，辖区双管农牧民党员111人及机关在职、企业在职党员36人，根据党员的年龄、职业、身体状况等特点，结合党员的个人意愿，设立纠纷调解、民情收集、医疗保健、社区治安、卫生整治、宣传教育、文体示范7个党员责任岗，合理设置党员岗位，推行个体化管理。^[6]

(2)通过党组织开展“四送”活动。在丰富居民文化生活方面，着眼于为农牧村党员群众解决生产生活实际问题，广泛开展“四送”活动。送政策，通过开展党的富民政策咨询、市场经济知识讲座等形式，集中向群众宣传党的惠民政策。送文化:开展文化下乡活动，全天开放文化图书室、群众广场健身器材，提高群众的文明素质。送医保:协助有关部门，帮助老党员、体弱多病、生活困难的党员和贫困户参加农村合作医保险。送物质:开展“送温暖，献爱心”活动，向困难群众发放慰问金、日常生活用品，缓解困难群众的生计问题。^[7]

(3)“以人为本、服务群众”推动党建工作更完善。社区党支部在开展社区党建过程中，始终坚持以人为本，把为居民服务作为社区党建工作的出发点和落脚点，发挥社区党建对社区建设各项工作的带动作用，切实解决了一批群众关心的热点、难点问题，从而增强了社区党建的影响力和实效性。^[8]

(二)探索创新“亮点”工程，推进民族社区服务现代化

(1)开展“六民、六心、八个一”工程。“六民、六心”工程，即:办好道德讲堂贴心，实现服务便民;确保安全稳定放心，实现和谐安民;开展尊老助老暖心，实现新情助民;绿化社区环境舒心，实现管理知民;丰富文化生活开心，实现文化乐民;化解邻里矛盾顺心，实现宣传育民。同时，开展“民情服务八一个”工程，即:一个民情服务通道、一个民情信息微博、一个便民服务卡、一个民情QQ群、一名民情信息员、一本民情日记、一个民情信箱、一套民情档案。

(2)采用“一看三会二记账”工作法。社区干部每天提前上班到片区转一圈，看一看，同居民聊一聊，了解民意，掌握群众的思想动态，发现问题及时解决。“三会”就是组织开好社区楼组长例会、支委会、党员会，梳理需要重点解决的问题。“二记账”就是记好民情日记中居民“急、难、愁”事务一本账，“孤、残、困”群众一本账。

(3)建立“四卡一岗一制度”管理模式。即“基本情况卡、活动记录卡、社区表现卡、社区反馈卡”，“在职党员认领公益岗位”，“党员社区报到服务制度”，设立维权、帮扶等岗位，让党员认领1个岗位，发挥党员先锋模范作用。

(4)逐步推进完善“12345民情工作法”。^[9]“1”即“打造一个平台”:围绕辖区人口网络化信息管理系统，建设服务站管理平台。“2”即“贯穿两条主线”:社区对居民提供服务，居民对服务进行监督主线，社区服务与社会监督主线。“3”即“建立三站”:“进百家门、知百家情、解百家难、聚百家心、办百家事”倾听居民愿望。“4”即是“规范四项流程”:服务站服务工作制度流程，民情信息办理流程，公司反馈流程，跟踪监督流程。“5”即是“健全五项机制”:区域化党建共建共管机制，社区党建联席会制度，社区党建例会制度，社区干部服务管理机制，生活困难群体帮扶机制。

(5)实行城乡互补，使城乡资源、信息共享。在全面抓好远程教育接收站点规范化建设的基础上，整合阿克塞县党建网、西部先锋及其他商务网络资源，以视频形式向群众提供政策法规宣传、实用技术培训、信息咨询服务。文化共享，按照城乡共享、双向开放、集约利用的原则，整合城乡组织资源和社会资源，依托社区文化活动阵地、图书阅览室，积极开展文化活动，推进“城乡一体化”发展，实现资源共享、优势互补。

(6)转变服务理念，建立培训生产基地，发展社区特色经济。根据社区农牧村富余劳动力状况，创建全县农牧村少数民族实用技能培训基地，以培训基地为平台，积极为下岗职工、富余劳动力提供技能培训和就业信息。根据自身特点每年在农牧民农闲时间举办民族刺绣、串珠、民族绘画、设施养殖、良种繁育等方面的实用技术培训，提高农牧民的就业能力，为农牧民的再就业工作打下良好基础，也为居民增加收入搭建了平台。

(三)民族社区发展中存在的问题及对策建议

(1)民族社区工作中行政化过于严重，社区自治理念不足，居委会的部分职能被弱化。社区工作行政化严重，使得社区居民委员会成员每天都疲于应付各部门安排的各种文字性材料及报表，用于为居民服务、组织活动的时间非常少。从理论上讲，社区居民委员会本应是将绝大部分精力用于为社区居民提供更优质的服务，然而行政工作的繁重使得社区服务大打折扣。笔者认为这从侧面也体现出了社区自治理念不强，完全受制于上级部门的行政把控，使得居委会的相当一部分职能被削弱。社区应增强自治理念、强化自身职能，如设置专职专岗人员应对各种行政化工作，使得居委会其他成员全身心投入到社区管理和建设中去。

(2)社区运作经费不足、部分设施不齐全，成为影响社区建设快速发展的瓶颈。部分民族社区基础建设滞后，不能满足现代社区服务的需要。实地调研使得我们也看到部分社区居委会基础建设和办公服务场所已远远不能满足居民群众的需求，部分社区缺乏一站式服务大厅，造成了社区服务不能综合处理，严重影响了社区各项工作的效率和服务管理水平。社区应积极主动发动各方力量引入建设基金，除了向上级部门申请之外，可以发动社区居民、辖区企业等出资出力。

(3)社区居委会工作人员综合素质和技能水平有待进一步提高，社区服务项目单一，与经济社会发展不协调，不能满足社区居民日益增长的物质、文化和生活需求。社区居委会作为社区的综合管理服务机构，它所承担的义务和责任可谓相当繁琐和多面，这就要求社区工作人员素质也应能满足相应工作要求。社区居委会应优化干部队伍，引进专业人才，使得每一个社区工作人员人在其职、人尽其责。社区应不断加强队伍建设，可以实行“公推直选”制度“选一批”，从党政机关、企事业单位尤其是街道工作人员中“派一批”，从各行各业优秀人才中“引一批”，从有文化、有能力的下岗职工中“聘一批”，面向社会和大中专毕业生公开“招一批”。

(4)部分居委会在组织宣传教育方面力度不足，这也直接影响“共住共建共管”良好氛围的形成，使得社区资源不能得到更好的利用，既影响了整体社区管理服务水平和效率，也使得居委会在和谐社区建设中的作用打折扣。社区居委会应进行大力的宣传和教育，让社区居民切身拥有社区主人翁意识，营造良好的“共住共建共管”氛围，如此居民也会主动协助居委会工作，不仅使社区管理服务工作提高了效率，也使得社区服务项目更加完善、社区更加和谐。

(四)城镇化进程中民族社区建设的长远思考

(1)以“三个离不开”和“两个共同”为准则大力宣传落实党的民族政策，使民族平等团结是城市民族社区多民族关系稳定和谐的基础思想深入人心。实现民族平等，加强民族团结，促进各民族繁荣发展，从而使我国的民族问题逐步得到解决，是我国民族工作的出发点和归宿点。民族平等团结既是城市民族社区民族关系稳定的必然要求，也是实现社区民族关系稳定的根本途径。要使得民族社区的各族居民和谐相处，形成社区认同感，共同维护社区的稳定，为社区的建设与发展打好坚实的基础，民族政策的宣传和落实不可或缺。

(2)发展民族社区特色经济是民族社区经济建设的突破口。在市场经济时代，社区经济建设是为建设新型社区增添动力、为居民增加收入的重要一环。发展民族社区经济要加强对居民的教育和培训，使得各族群众能够转变思想观念，在特色上做文章，在传统中搞创新。应建立民族特色经济的产品及其品牌，整合社区内的生产要素，建立培训的生产基地，扬长避短，形成规模经营。

(3)繁荣传统文化是民族社区文化建设的重要内容，也是满足各族群众不同层次精神需求的不然举措。“民族社区不仅是一种居住格局，更重要的是表明了对一种文化的选择和认同，有明确的价值取向。”^[10]社区文化是向心力和凝聚力，文化的繁荣不仅需要一定的场所比如社区书屋、公共阅览室、老年休闲活动中心、棋牌室、电子阅览室等，更需要社区在传统文化上多下功夫。民族社区应当弘扬传统民族文化，并以之为基础融入现代文化，实现两者有机结合。应强化社区民族特色，保护民族传统行为方式中的精华，从现实生活和外来文化交流中吸取养分，形成有自身特点的社区文化，使之体现、培育和增强社区认同感、归属感，推动社区的全面发展。另外，民族社区文化服务体系的建立和完善具体要体现“三个多样化”^[11]:一是文化设施建设的多样化。文化设施是社区公共文化服务体系的物质基础，城市多民族社区文化设施的建设，在建筑风格上可采纳为社区居民广泛认同、并能展现少数民族优秀传统文化的建筑风格，充分体现我国多民族大家庭多元文化的特色;在设施的功能上，要针对社区各民族的特点，讲求对各族群众的实用性，满足各族群众多样化的基本文化需求，为社区和谐文化发展提供物质保障和活动舞台。二是文化活动的多样化。文化活动是社区公共文化服务体系的重要载体，在活动形式上，除了大型的社区文化节庆活动外，还可以举办民族文化艺术节、各族群众联欢会、读书会、茶话会和旅游观光等多种活动;在活动内容上，要体现传统与现代、本土与外来、民族与国际文化的融合性，兼顾艺术、民俗、健身、收藏、休闲等文化，为社区居民提供多层次、多样化的精神文化服务。同时，根据多民族社区的特点，打造具有民族特色的社区文化品牌，展示我国平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系和多民族社区的活力。三是运作机制的多样化。整合社区的人、财、物资源，建立政府主导、资源整合、共建共享的多样化运作机制。具体来讲，就是在人力资源上，要以政府为主导，充分发挥社区党组织和居民自治组织的作用，调动社区各民族居民的积极性，挖掘和培养社区文化人才，建立由各民族居民组成的民族文化艺术团和文化志愿者队伍;在资金投入上，要形成政府、市场、文化企事业单位和社会资助的多元化投资主体，制定政策措施，鼓励社会资本参与非营利性的公益文化项目建设;在物质保障上，要整合社区单位的物质资源，充分利用社区内机关、企事业单位、学校的资源，形成共建共享的协调机制，为社区和谐文化建设提供物质支撑。

(4)保护生态自然环境是民族社区建设的特色内容。少数民族聚居地生态环境多脆弱，如本次实地调研地阿克塞哈萨克族自治县即为戈壁中的一片绿洲，县城周边环境相当脆弱、恶劣。民族社区建设过程中如果不把生态环境的保护放在重要位置，后果将相当严重。在实现生态环境与民族社区和谐发展的过程中，要处理好以下关系:①资源保护与满足民族成员需要的关系。要在资源保护与满足民族成员需要之间寻求平衡。②权利和义务的关系。民族成员既有实现社区发展的权利，也有保护环境和资源的义务。③民族成员参与的主体性与政府外部支持的关系。民族成员不仅要出工出力，而且还要参与管理与决策。④乡土知识的利用与提高社区发展能力的关系。要在尊重民族传统文化的基础上，提高民族成员的参与和管理能力。^[12]

(5)转变社区管理体制，完善社区服务机制。民族社区的管理与服务一定要注意结合民族地区的特点，要以少数民族居民为工作的出发点，培养各族居民的社区意识，发动居民为社区建设出谋出力，要在社区管理中处处体现基层民主、处处依靠基层民主。社区管理和社区服务是相互依靠的，社区服务从理论上可以分为两大类，即一般性社区服务和特殊性社区服务。一般性社区服务主要是基础设施、科教文卫与社会保障等方面的服务。而特殊性社区服务也即满足各族居民特殊需要的服务，比如在宗教信仰、民族传统的保持、少数民族语言的保护和培训方面等等需要民族社区提供多于一般社区的社区服务。

参考文献:

［1］束锡红，刘天明，刘光宁．西北回族社区现代化实践的新探索［M］．北京:商务印书馆，2004．

［2］高永久．民族社会学概论［M］．天津:南开大学出版社，2010:185．

［3］程玉申．中国城市社区发展研究［M］．上海:华东师范大学出版社，2002．

［4］于洪俊，宁越敏．城市地理概论［M］．合肥:安徽科技出版社，1983．

［5］裴圣愚．城市民族社区建设研究［J］．襄樊职业技术学院学报，2007．

［6］蒋连华．关于我国少数民族散居城市多民族社区建设的思考［J］．中央社会主义学院学报，2010．

(本文经贾东海教授、虎有泽教授审查、修改定稿)

【注释】

[1]刘军杰(1990—)，男，河南省漯河市人，西北民族大学马克思主义民族理论与政策专业2013级硕士研究生。

[2]2014年统计资料。

[3]引自阿克塞哈萨克族自治县县委宣传部:《阿克塞哈萨克族自治县60年成就展》。

[4]引自民族新村社区:《2013年度工作总结汇报》。

[5]引用自《金山社区年度工作总结》。

[6]引用自民族新村社区:《城乡党建一体化宣传板》。

[7]引用自民族新村社区:《城乡党建一体化宣传板》。

[8]引用自民族新村社区:《城乡党建一体化宣传板》。

[9]引用自民族新村社区:《城乡党建一体化宣传板》。

[10]束锡红，刘天明，刘光宁:《西北回族社区现代化实践的新探索》［M］，北京，商务印书馆，2004年。

[11]蒋连华:《关于我国少数民族散居城市多民族社区建设的思考》［J］，中央社会主义学院学报，2010年第2期。

[12]高永久:《民族社会学概论》［M］，南开大学出版社，2010年，第185页。