苏州高新区枫桥街道“十二五”时期优化发展研究

苏州高新区枫桥街道“十二五”时期优化发展研究_观察与思考：苏州发展现实问题研究

苏州高新区枫桥街道是一个千年历史文化名镇，紧邻苏州古城，紧靠姑苏城外寒山寺和京杭大运河，位于高新区的中心区域，地位和作用十分重要。在苏州推进经济转型升级、建设“三区三城”的新形势下，如何客观把握发展基础和存在问题，确立自身发展定位，优化和提升自身发展水平，在“十二五”时期赢得新一轮发展先机，是一个十分重要的课题。为此，我们课题组对此进行了专题研究，提出了如下思考。

一、枫桥街道“十二五”发展的基础分析

1994年，枫桥镇划归苏州高新区，辖区面积34平方公里，位于苏州高新区258平方公里先导区内，有24个行政村、2个社区居委会，2004年6月撤镇建街道，2006年6月全面完成撤村建社区，目前有7个社区居委会，拥有区域人口14万，其中本地人口5.3万。我们认为，1994年后，枫桥进入了快速发展时期，这一时期可以分成两个阶段，一是从1994年至2004年，枫桥用10年时间实现了工业跨越发展，基本完成了新型工业化，但城市化明显滞后于工业化；二是从2005年开始，整个“十一五”时期，枫桥街道跨入了新型城市化阶段，全力推进城市化与工业化同步发展。这五年，枫桥街道充分利用地域优势和开发开放优势，以现代化城区为标准，加快推进城市和社会向城市化转型，呈现出经济建设快速发展，社会事业全面进步，人民生活水平不断提高，社会环境和谐稳定的良好局面。枫桥街道已从一个城郊普通乡镇蜕变为苏州一个新兴城区，为“十二五”时期发展累积了良好的条件和基础，主要表现在：

一是坚持发展是硬道理，全力打造了综合实力领先的新枫桥。2004年以来，枫桥人奋勇争先，咬住经济发展不放松，通过创设枫桥工业园、枫桥民营科技园、白马涧生态园、高新区汽车城以及街道投资发展总公司和村集体经济等载体，逐步做大了经济总量，增强了整体实力，成为苏州高新区经济发展引擎，累积了率先发展的经济优势。对枫桥而言，2004年是其城市化发展的元年，五年来，枫桥快速发展使其主要发展指标均实现了两位数增长（详见表1），地区生产总值由2004年的16.92亿元增长到2009年的135.58亿元，增长了8倍；工业总产值由2004年76.52亿元增长到2009年的700亿元，增长了9倍；地方一般预算收入由2004年的1.87亿元增长到2009年7.91亿元，增长了4倍；居民人均收入在“十一五”末将实现翻一番（详见图1、图2、图3、图4）；累计引入注册外资9.05亿美元，累计引入注册内资83.523亿元。另外，2007年以来，在经济总量快速增长的同时，枫桥街道逐步加大产业结构调整和产业升级的力度，深入开展土地的二次开发和“退二进三”工作，扶优汰劣促工业调优调高调强，引入楼宇经济、总部经济、大卖场、金融、现代展览业等，三产服务业布局轮廓已就，区域生产方式基本实现城市化，经济形态逐步迈入城市经济，综合实力位于高新区第一方阵前列。

表1　2004—2009年枫桥街道主要经济发展指标

图1　2004—2009年枫桥街道地区生产总值示意图

图2　2004—2009年枫桥街道工业生产总值示意图

图3　2004—2009年枫桥街道一般预算收入示意图

图4　2004—2009年枫桥街道居民人均收入示意图

二是坚持规划、建设、管理齐头并进，倾力打造城市化的新枫桥。2004年的枫桥，城市化明显滞后于工业化，以城市现代化建设为重点便成为党工委和办事处的中心工作。六年来，枫桥街道充分发挥党委政府在城市化中的引领和调控作用，坚持规划、建设、管理齐头并进，推进城市功能逐步成熟。枫桥街道率先遵循城乡一体化发展要求，编制了枫桥片控制性详规，与高新区总体发展规划全面对接，科学安排发展的空间布局，所辖区域的工业功能、商业功能、服务业功能、居住性功能得到了合理引导和集聚，实现了工业向工业小区集中，居民向住宅小区集中，城市化进程进入了新的阶段。而且，在此规划指导下，枫桥街道加大公共投入力度，大力度推进道路、通信、电力、交通等城市基础设施建设；大力度加快学校、医院、文化活动中心、社区活动中心建设等城市公共事业发展，建设水平达到省、市标准；大力度推行道路、小区环境整治和街景改造等城市环境管理，加大技防投入和社区建设力度，持续改善小区居民的生活环境，建立城市管理长效机制，城市管理水平迅速提升，城市环境形象不断提升；基本实现了整个区域生活和生产空间城市化、人口城市化、生活和生产方式城市化，实现了枫桥与高新区CBD无缝对接，成为工业化、城市化布局形态较为成熟的苏州西部新城区。

三是坚持多元并举富民育民，精心打造富裕文明和谐安居的新枫桥。农民始终是城市化进程的主体，没有他们生产生活的城市化，城市化就是一句空话。枫桥街道城市化进程中，累计动迁农户1万多户，如何让他们真正实现由农民向市民转变一直是街道党委政府工作的中心议题。为了促成这一转化，枫桥街道始终注重多元并举实施富民、惠民、育民工程，通过就业、创业、社保、医保、民营经济园、集体经济股份制、富民合作社、资产物业、文化艺术节、社区建设、培训教育等多元载体建设，既使富民工作走在了全市前列，又使枫桥民生有了大幅度改善提升，居民素质明显提高，居民生活水平和质量明显提高，促使居民很快融入富裕、居安、文明、和谐的城市新生活，进入全区乃至全市城乡一体化建设的领跑行列。至2009年底，枫桥居民人均年收入达到17150元，年增长率达10%；共有4万股民成为村股份合作社的股东，股改以来累计分红超过1亿元，街道村级收入从2000年的2700万元增加到2009年的5466万元，翻了一番；富民合作社入股户数达3588户，2009年累计分红超过1300万元，分红率达9%。

二、枫桥街道“十二五”时期发展的良好背景及面临的问题

显然，枫桥街道累积了良好的发展基础，已站在一个新的起点上。继续前行，还需要我们深刻分析当前发展的背景和面临的问题。

（一）枫桥街道新一轮发展有着良好的背景

从国家层面看，国家已经出台一系列宏观政策支持发展转型升级，支持创新发展，宏观环境良好。从苏州来看，苏州城市发展新布局、高新区发展新态势和枫桥街道优越的地理区位叠加在一起，为枫桥街道新一轮发展打开了宝贵的时机窗口，表现在：

一是枫桥街道地处苏州高新区核心区域，位处苏州城市规划中横轴带即园区—古城区—高新区的中心轴线上，苏州未来城市发展的以下方面将会给枫桥街道带来直接受益，即苏州城市西部生态城开工建设将会更加凸显枫桥西部山水价值；高新区科技城和北部的浒墅关开发区的快速崛起将会联动枫桥中部产业升级；运河风貌整治和高新区狮山片区商贸升级将会拉动枫桥东部城市形态转型；太湖大道贯通枫桥全境，将会成为枫桥东西发展新轴线。另外，高新区行政中心西移、轻轨的辐射和苏州高新城际铁路等交通改善的机遇、老镇改造的机遇、城乡一体化的机遇等，将会整体促进枫桥经济社会的全面转型升级。

二是从目前高新区发展态势上看，苏州高新区面临着深度推进新的开放创新格局、深刻转变经济发展方式、加快建设国家创新型科技园区的重要任务，迫切需要核心区域的枫桥街道主动呼应，在转型升级中带头领跑，在苏州高新区新一轮城市发展中担当更大职责、作出更多贡献。因此，枫桥街道不仅肩负着带头引领高新区又好又快发展的政治职责，而且还担当着辐射和接轨高新区周边地区发展的职责，特殊的地理区位容不得枫桥街道在发展上有丝毫懈怠。

（二）枫桥街道新一轮发展面临的问题

无疑，枫桥街道已经进入城市化发展的快车道，但其经济发展质态、社会发展质态与科学发展的要求和枫桥的区域地位相比明显存在差距，主要表现在：

第一，工业企业规模偏小、层次偏低，集聚度低，未能形成特色鲜明的支柱产业，而且主要由传统产业尤其是劳动密集型加工业一统天下，发展格局主要是以一、二产业的经济为主，严重缺少自主创新能力强、行业认知度高、影响力度大、规模效应好的龙头项目、高端项目。

第二，产业结构与成熟完善的城市经济还有较大差距，总部经济、楼宇经济和代表未来方向的税源经济缺乏，三产服务业主要集中在汽车销售、仓储、商贸、餐饮等传统服务业，现代服务业比重严重偏低。以2009年三产服务业增加值在区域GDP中所占的比例为例，香港为73%，台湾为50%，苏州市区为39%，而枫桥仅仅为10%（参见表1），不仅量小，而且枫桥服务业还存在着布局分散、综合服务能级较低、辐射力不够、带动性不强问题。

第三，发展要素的依赖和瓶颈制约同时并存。一方面，枫桥发展方式依然没有摆脱传统，主要靠土地要素、劳动力要素来支撑快速增长；另一方面，枫桥土地资源愈加匮乏，几无可用的成片土地，发展空间捉襟见肘，只能在旧厂房改造与回收整理上做文章，资源整合和集约高效利用的考验愈发加大。

第四，以往受制于财力等众多原因而选择的梯度开发的路径愈加难以形成集聚效应，迫切呼唤高起点规划、高水准建设、高水平管理。现在，与城市发展相关的如旧城镇改造、动迁等工作迫切需要有一个更为前瞻的整体控制性详规推进枫桥34平方公里区域发展空间布局的进一步优化和提升，集中紧凑统筹开发、整体性深度挖掘“发展红利”成为必然选择，修编优化片区控制性规划势在必行。

第五，民生水平亟待提升，社会建设和社会管理压力巨大。不可否认，枫桥富民、就业、保障、文化等方面纵比有巨大飞跃，但向前、向上看，枫桥居民的物质文化生活水平、城市生活和生产的能力与城市居民质态仍有较大差距。以2009年为例，枫桥居民的人均收入17150元，与市区居民人均可支配收入26320元相比还有不少差距，社会保障、就业、科技、教育、文化、医疗卫生和环境保护等民生保障仍需公共财政投入力度加强。另外，社区管理、城市管理、治安管理挑战严峻，传统的镇域化或街道化管理体制和发展能力与现实需要的矛盾愈加突出，急需改革创新和转型升级。

第六，缺乏创新发展的人才队伍。受土地、资金等瓶颈制约，招商引资步履愈发艰难，现有干部结合新技术、新产业发展特性、发展方向、产业布局开展特色招商、主题招商、科技招商的能力还亟待提高，提早谋划、及早部署、主动安排、主动服务的意识有待进一步增强。另外，从社会人口来看，枫桥街道劳动密集型企业聚集的外来务工人员位于高新区各片区前列，社会管理成本巨大。

第七，虽位处苏州城市中心，但在政策安排中存在着一定的“洼地”现象。枫桥街道与狮山街道同处苏州高新区的中心区域，但十多年来，高新区的城市发展战略重点一直是点线布局，线是沿狮山路布局，点是项目安在苏高新创业园、苏州科技城、国家级环保产业园等“园”、“区”内。从近六年高新区推进的实事工程和全区重点项目来看，落户枫桥街道总量偏少，造成枫桥街道虽属高新区建成区，但在高新区历年规划、政策、项目安排上却是个“洼地”，造成枫桥正受他们高速增长和先发效应的双重掣肘。

三、枫桥“十二五”时期优化发展的战略选择

如果说枫桥街道以骄人的业绩经历了新型工业化阶段、新型城市化阶段的快速发展时期的话，那么，毋庸置疑，未来的枫桥必将通过全方位深刻转型走上优化发展、科学发展的新时期，优化和提升自身发展能力和水平成为枫桥街道“十二五”时期的必然选择。如何科学思考枫桥街道这一时期的发展目标和路径便成为摆在我们面前急待解决的问题。

（一）发展目标

发展目标确立是区域发展的首要问题。基于枫桥的地理、人文和历史，基于枫桥的区位使命和政治地位，基于枫桥的发展基础和发展环境，我们认为，谋划枫桥未来五年乃至更长时期的发展定位，必须立足枫桥，但更要从服务全市、全区的高度来谋划和发展，必然要涵盖产业升级、城市功能改造、资源整合、环境生态、宜业宜居等众多基本方面，必然考虑这些要素之间的相关性、整体性以及在区域中的带动性，为此，我们必须按照以下原则定位新时期枫桥发展目标。

第一，立足全市，充分体现中心城区的地位。枫桥街道在苏州市域城市体系中属于中心城区，因此思考枫桥发展，不但要站在高新区发展角度，更要站在苏州城市发展的高度，深刻体现市委市政府提升中心城市首位度的战略构想。

第二，遵循规律，充分体现城市发展的基本逻辑。要注重在城市规划和运行中深度体现城市发展的指标体系和要素，全面提升城市竞争能力、城市管理能力、城市创新能力、城市可持续能力、社会安全能力和城市信息化水平等，强化中心城市功能定位。

第三，呼应融合，充分体现苏州城市节点作用。枫桥街道是无缝连接苏州古城与高新区的重要节点，与吴中区的木渎镇、高新区的狮山街道、科技城、西部生态城、浒关开发区比邻，因此，必须考虑自身发展的可持续性以及与周边区域发展的协调性、互补性，根据各区不同的产业布局、设施配套、形态功能等方面进行无缝对接、互补联动，融合发展，相得益彰。

第四，彰显特色，充分体现枫桥区位、人文和发展特色。特色就是发展的竞争力，枫桥与周边城区融合发展，并非是同质发展，而是要错位发展。运河、富有深厚人文的生态山水、已具规模的工业园均为枫桥特色发展蓄积了优势，人口规模、环境设计、居住与就业、产业结构的平衡都要以枫桥特色为基础，把城市的行政、金融、商务和文化功能与可持续的生态功能和高品质的居住功能融为一体。

第五，创新发展，充分体现高新区“国家创新型科技园区”整体风貌。要带头落实市委市政府关于“三区三城”建设的重大决策部署和高新区建设“国家创新型科技园区”的战略措施，全方位创新枫桥城市发展理念、发展形态、发展体制。

基于上述基本原则，我们认为，“十二五”时期乃至今后一段时期，枫桥街道优化发展的基本思路可以明确为：全面贯彻苏州市“三区三城”建设的总体部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为出发点和落脚点，把经济结构战略性调整作为主攻方向，按照提升中心城市首位度的发展要求，结合苏州市、高新区整体规划布局，立足自身发展实际，不断优化城市功能载体建设和要素资源配置，持续提升高新技术产业和现代服务业比重，进一步确立在全市同类区域新一轮发展中的排头兵地位。

为此，枫桥“十二五”时期发展目标可具体定位为：以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以提升城市化质态为核心，以满足人民期待为根本，全面构建“三优三区两中心”的新枫桥。即优化枫桥产业结构、优美枫桥城市发展、优质枫桥人民生活，把枫桥东部建设成为现代商贸服务新城区、中部建设成为创新科技产业新园区、西部建设成为自然生态旅游新休闲区，使枫桥率先转变发展方式成为高新区第三产业和高新技术的中心，成为集行政、金融、商务和文化功能、可持续的生态功能和高品质居住功能于一体的人民安居乐业的都市中心。

（二）发展路径

基于上述发展目标，我们对枫桥街道“十二五”时期转型升级、优化发展提出以下路径建议：

1.以理念、思维转型引领枫桥经济社会发展转型

客观地说，传统的发展模式和思维惯性尤其是“街道思维”仍然具有强大的束缚力，枫桥干群迫切需要冲破街道思维瓶颈，适应发展新要求，从过去管用、好用的发展方式、理念中解放出来，在意识、理念、思路和思维方式上跃升至现代都市区层面，实现意识和理念的深刻转型。如，要更新传统经济发展和城市管理理念，确立协调创新融合理念、现代市场经济理念、现代城市发展和管理理念、现代金融理念、人文生态理念、民生福祉理念、公共管理理念、科学执政理念、依法行政理念等新理念；要更新传统思维方式，确立系统、博弈、创新、开放、互动、共生共赢等新思维，以更为宽广的视野如站在全球需求结构的重大变化、国际市场风险控制、国际经济结构和金融制度调整、国家宏观经济布局、区域发展趋势等角度思考和选择枫桥发展路径，善于以战略性、前瞻性的眼光谋划、构架、设计、布局、运作和管理城市诸要素。

2.以现代都市中心为导向，布局枫桥现代产业体系，实现产业和经济发展转型

（1）优化区域经济布局。一是绝不做产业洼地，在中部工业区打“科技牌”、“创新牌”，促工业转型升级发展。一方面扶持优势产业升级做大，注重推进纽威阀门、博思堂等大企业上市步伐，一方面大力布局战略性新兴产业。首要的是对枫桥民营科技园和枫桥工业园整合升级、整合提效，瞄准配套、瞄准重大项目，更大手笔提升园内产业形态，跃上苏州科技城等高层次开发区产业体系；二是提升东部核心区的综合服务功能，重点发展金融、商务、商贸流通等体现城市功能的经济业态，尤其是现代服务业；三是依托苏州西部生态城开发平台，大手笔提升西部枫桥生态、人文、旅游、宜居、高档商务的竞争力。

（2）重点是全力发展现代服务业，全面对接高新区服务业提升规划，合理布局现代服务业与传统服务业、生产性服务业与生活性服务业以及公共服务业，有所为，有所不为。一是立足区位优势，配套引入生产性服务业进园；二是升级枫桥劳务一条街、枫桥商业街服务业，加快发展人才服务、信息、会计、咨询、法律服务、社区服务业等中介服务；三是依托辖区院校载体，结合老城改造，加快发展教育培训、医疗卫生、文化传媒与广告、建筑设计等具有人力资源优势的知识型服务业；四是依托汽车城、白马涧生态园、苏州西部生态城等载体积极发展都市会展、房地产、都市商务、休闲旅游等具有广阔就业前景的都市型服务业；五是完善区域性商贸中心、特色商贸街区和社区商贸网点梯级商贸服务网络，提升群众生活质量。

（3）创新体制机制，突破发展的资源瓶颈。利用置换、调整、政府回购等措施，整合土地资源，升级发展新载体，这是新一轮发展的突破口。一是对街道所属的枫桥民营科技园和枫桥工业园进行体制、机制改革和管理创新，组建新的高科技产业园，搭上高新区国家级、省级开发区载体，拓高发展平台，在产业定位、结构调整、公共服务平台等方面突破发展瓶颈，谋求园区载体功能新提升；二是整合街道和村级现有集体资产，进行集约化运作，既提高集体资产运作能效，也为富民寻找更大通道。从2006年全面组建村股份合作社以来，枫桥街道24个村股份合作社每年到账收入一直稳定在5400万元，净收入在2800万元左右，从投入产出比上看，集体资产增效还有很大空间可做，需要进一步进行体制和管理创新。

3.以提升城市形象为抓手，加快区域多元开发和城市形象建设步伐，加快完善中心城市功能，全方位将枫桥融入到整个苏州市城市体系，实现城市转型

（1）在城市规划上，主动对接新修编的苏州总体规划和高新区总体规划，进一步修编完善2007年枫桥片区控制详规，深化枫桥辖域发展规划和设计，放大枫桥地缘优势和开发先发优势。一是侧重以现代都市中心为标杆，全方位优化城市功能布局。尤其是京杭运河西侧退二进三置换地块不再规划居住区，要增强办公商业功能，增加城市空间景观功能，以适应高品质的现代服务业发展需求；结合老镇改造、街景改造和城中村改造，高层次布局楼宇经济、商务经济等服务业载体，形成服务业集聚区，并在业态、质量和发展能级上有一个大提升。二是侧重东、中、西整体联动，实施整体性开发，从发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等方面统筹城乡关系，进行一体化规划，以实现对整个枫桥的土地利用、人口分布、公共设施和基础设施配置统筹安排。

（2）城市管理转型。一是要突出民生改善，加大城市环境整治力度，加大街景道路综合改造和山体宕口综合整治以及社会治安工作力度，并通过就业、保障、教育、卫生、治安等惠民实事工程的落实，提升辖区社会事业发展水平，这其中尤为基础的是提高政府保障能力，通过实行积极的就业政策，优化收入增长机制，增加转移性收入，努力增加居民收入，建立健全基本公共服务体系，不断提升社会保障体系的保障水平。二是要推进政府和社会管理体制转型，特别是摒弃传统的乡镇工作思维和机构设置方案，大胆进行改革探索，建立适合发展城市经济和强化社区管理的运转模式，真正实现由镇村工作模式向现代化城市管理模式转变。三是要大力加强社区建设和社会管理，加快推进社会体制改革，做好人口工作，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定，提升区域社会发展水平和文明程度。四是要在公共服务平台建设上加大投入力度，逐步建立起适应区域经济发展的创新体系和有利于自主创新的综合服务环境，如把信息技术逐渐融入经济建设和社会管理的各个层面，发挥信息技术对战略性新兴产业发展和城市管理的推动和倍增作用。五是要大力发展文化事业和文化产业，建立和完善公共文化服务体系。着力挖掘枫桥传统历史文化资源，恢复建设富有枫桥人文的一批景点，延续文化枫桥的形象定位，建设枫桥人精神家园。

4.全力实施人才凝聚工程，实现枫桥人力资本构成的转型

产业、城市、社会的转型需要人才做支持。面对枫桥人力资本构成现状，当务之急应抓好三种人才建设。

（1）干部管理人才。尽快提升党工委、办事处整个管理层的思想、思维水准和管理能力及水平。一个地域的发展，不单要靠决策者决策定位的智慧和远见，更主要的是要有一支善于站在全局的高度来谋划和推进工作的执行队伍。一是要突出知识和技能，在枫桥干部队伍中加强城市经济学、城市管理学等城市发展理论以及经济社会宏观走势的培训，拓宽枫桥干部队伍的城市现代化建设的理论视野。二是要鼓励枫桥干部队伍跳出街道思维去思考发展，提升能力。三是鼓励干部队伍善于主动出击，善于借智借力，提高招商技能和效率。如借助高新区平台，联动周边科技城等联合招商，借道对接资本、项目和产业，降低招商成本；鼓励招商队伍要学会深入研究产业发展动态，提高对项目的敏感意识和对项目落户的服务意识，提高政策把握能力以及捕捉项目信息、项目分析判断能力以及项目谈判转化能力。

（2）战略性新兴产业人才。以规划为导引，花大力气集聚新兴产业人才。城市、产业、人才是相互关联的，从某种意义上说，筑就产业高地其实就是筑就人才高地，没有新兴战略性人才集聚，就不可能有新兴战略性产业的兴起，就不可能真正实现城市发展转型，而且，有了新兴产业人才的集聚，才可逐步带动枫桥劳动力人口的结构转型。一是要建立健全以高新区为引导、高科技企业为主体、专业中介组织为重点的人才引进网络，改善和升级枫桥人力资本结构，通过引进专业培训、咨询机构和专业的人才招聘机构，形成独具优势的人力资本体系，保障区内企业的适应性和未来竞争的人才储备。二是要瞄准国家“千人计划”、省市领军型人才，大力引进紧缺型高层次人才和创新创业团队，培养一批能够突破关键技术、具有自主知识产权的创新型科技人才和依靠核心技术自主创业的科技企业家，每年引进3～5个创新型团队，以人才高地建设带动产业高地、创新高地建设。三是重视引进产业经营管理人才、专业技术人才和技术工人。

（3）社会管理人才。加快提升枫桥基层社会管理、服务人才的素质和能力。枫桥脱胎于乡镇，枫桥最终能否成为都市中心最为根本的是社会能否转型到位，这就需要培养一大批懂现代城市社会管理的基层社会管理者、服务者，其中核心力量就是社区干部。要提高社区干部社区建设、社区发展和社区服务水平，提高基层党组织的执政能力。

【注释】

[1]本文为2011年苏州高新区枫桥街道党工委委托课题，孙艺兵主持，著者执笔。