行政官员—公民互动的结果

公民参与在一段时间内曾被当作改变司法政治议程的一种工具。不顾地方政府官员的意愿，允许公民影响程序运转，是20世纪60年代和70年代国家政府首创精神中的一大部分(Ross， Levine，&Stedman， 1991， pp.163-193)，并且是地方规划中的一种常见技术。运用公民参与寻求社会变革的取向，在规划之类的职业中已经十分明显(Forester， 1980)。豪和考夫曼(Howe and Kaufman，1979)发现城市的规划者更乐于去克服既定的权威框架，来达成他们认为有效的目标(即使他们的上司并不这样认为)。受访的许多规划者认为，帮助市民群体推翻基于其司法权限的官方行为，是可以接受的(Howe and Kaufman， 1979)。

虽然公共行政人员常常利用公民参与来抵消当局所享有的政治优势，但是也没有必要确定一种制度上人们普遍接受的职业行为模式。为了让启蒙和解放发挥作为公共行政的哲学指南的功能，人们必须使其扎根于职业实践的规范中，被专家和他们所服务的公众确认为关于“公共议程如何运行”的一种标准、日常的部分。如果在改变政策结果方面话语无效的话，那么“这是不是一个好主意”的问题就变得难以回答了。

本着承认“管理者所述故事”的价值的精神(Hummel， 1991年)，举上文描述的五个地方之一为例，或许可以说明话语的效用。许多实践者有过相似的经历，之所以只列举这样的事件，是因为在讨论本文的相关主题时，我有一定程度的发言权。在地方1中，我曾担任规划师的职务，任务是制定一份全面的土地使用计划。社区的治理主体和商业社区有一种强烈的发展优先倾向，并习惯于在没有任何挑战的情况下控制公共政策议程。这种治理组织相对较小，有相对固定的成员，并且在运用使其成员受益的方式对社区事务加以指引的过程中显得卓有成效。

作为规划的一部分，按州法律的要求，组成公民委员会是要帮助准备计划草案的。委员会是社区之中广阔的社会经济和地理区域的横截面的代表。当它的成员在考虑类型、时间、发展的定位等问题时，他们倾向于在环境的敏感度和合理经济之间寻求一种平衡，这与治理集团的高增长取向形成了对比。治理集团对这种挑战的反应可能是：阻止规划进程，指派一名身为商业委员会成员的代理人、让他在公共会议上说明委员会的观点，并且引导公民委员会根据他所作的说明来改变其提议。

作为部门职员，我负责向委员会提供制定有根据的(但在政治上是不可接受的)决策所需的充分信息。我还因此被人们视为一名多少有点被误导的捣蛋虫，我应当被更多关注是因为有与治理集团的主导价值相违背的反常迹象。很清楚的一点是，我能否继续被聘用，将间接地取决于对公民团体的动议的软化效果。这使我置身于这样的境地之中：我必须说服公民委员会成员改变其动议(他们提出动议的根据是由其价值偏好调和的对实际信息的解释)以符合一小伙商人的经济利益。对一些委员会成员来说，这是很难接受的。因为委员会是普通公众利益的公正代表者，并且其成员可能很难理解为什么有一小伙人可以凌驾于他们的工作之上。

这种利益冲突产生的最终结果是一个双方都完全不满意的计划。尽管如此，这个计划还是以一种很容易理解的形式，说明了制定有根据的决策所需要的信息，这些信息之前可能仅以一种碎片化的方式出现，并且所采纳的政策使社区转向更加关注环境而反对市场价值。或许最为重要的是，公民委员会成为一个公民参与的新群体的核心。相对于某些传统的社区领袖而言，这一群体对公众利益和社区幸福有着更为广阔的视野。人们介入政策制定的范围已经得以扩展，并且公民参与被更多人接受，将其视为政策制定的一部分，虽然人们仍然对公民参与抱有一些忧虑和怀疑。

在这种情况下，通过话语而获取的公民解放模式拥有了实质性的力量。统治精英感觉受到了威胁，而且其长期影响还包括更强的公民意识与吸纳了更广泛多样的社区观点的统治结构。如果公民没有被给予话语机会，那么人们会很难估算在这一插曲之后通过的政策和原本要发生的事情之间的差异，到底增加了多少；这种增加可能是明显的，但不会太大。然而，在衡量“公民如何看待其自身以及他们与所处社区之间的关系”中自由话语的有利影响，与衡量具体政策变革中的有利影响这二者之间，其重要性可能是不相上下的。

在努力协助创建一种关于公众讨论的民主决定议程的过程中，公共行政人员所面临的风险是实质性的，这也是需要有很大的勇气才能做到的工作。在地方层面上，增长机器之类精英集团会运用权力，阻止人们对未来的替代选择进行思考。这种权力是相当大的。对于公共行政人员来说，关于话语的批判理论模式的运用，是一个庄严的实施过程，而且还涉及两种类型的危险。其一是行政人员的职业生涯所面临的危险：如果机构的领导十分在意行政人员的行为，那么他们可能会采取惩罚性的举措；另一种危险来自话语过程所产生的结果的不可预见性，因为行政人员充当的是专业信息提供者而不是作为话语的执行者，去追求预定的具体目标。那些能够通过开放交流来理解他们所处的环境并采取行动的公民，可能不会认同专家的价值偏好。他们的工作可能会直接指向目标，而这些目标在专家看来就规范而言是不正确的，或者可能超出了他们作为参与公众的权威和任务的边界。总之，话语的权力越大，危险也就变得越大。