社会分工与团结

涂尔干认为:“社会团结的唯一趋向只能是有机团结。劳动分工逐步替代了共同意识曾经演过的角色，高等社会的统一完全要靠分工来维持了。”^[3]在现代法治国家，必须对现有的公共事务进行仔细梳理，将行政机关自己处理不好的事情划分给其他主体。这些主体可以是社会团体、专家学者，也可以是对事务最为关注、最为了解的民众。这样，就可以最大限度地获取相关信息，周全地做出决策。在没有分工的情况下，政府将所有公共责任集于一身的弊端已逐年显现，诸如视角单一带来决策失误，等等。反之，分工可以克服上述弊端，并有效提升民众的地位。在协商的过程中，民众可以在参与的过程中表达自身的利益诉求，更为重要的是，即使在不涉及自身利益的情况下，民众仍然可以以中立的立场表达意见，以促进公共决策的理性，提高政府的行政能力。行政协商强调的是通过充分的对话、论辩和沟通，不断调整参与双方的愿望和偏好，并在必要时修改目标，使公共决策更多地回应公共利益的需求。

分工本身是一种促进团结的机制。“实际上，协作就是分担一项共同的工作。这项工作所下分的各项工作尽管是必不可少的，但如果它们在性质上仍是相似的，那么这种协作也只能算作简单和初级的分工；如果它们在性质上是不同的，那么这种分工就应该算是组合分工，或专业分工。”^[4]

长期以来，政府权力在基层管理过程中的强制性和命令性，不仅解决不了问题，有时反而会激化矛盾。比如，在出台一项政策或者一项具体的惠民工程建设上，方案制订后，很难有一个人人都满意的结果。而协商民主作为一种民主治理方式，不仅搭建了一个相互沟通、平等对话的平台，而且使不同利益者的各种不同倾向在表达完全后，通过协商、妥协以及相互尊重和理解，形成一个有利于整体利益的结果，在一定程度上减轻了政府的治理压力。

“村民自治”制度的设计，固然是一种对政府公共事务的分工，但在实践中由于农村青壮年大量外出打工，村中仅有老幼留守等原因，选举过程的公平性受到村民的质疑，因而选举出来的“村民自治”组织并不完全得到村民的认可。同时，在中国现行体制下，村委会很难不受到地方政府指令的影响，村委会的行动往往受命于乡级行政组织，于是村委会逐渐演化为政府层级的一个部分，失去了为村民代言和“自治”的意义。在此意义上而言，一些村委会远远未能完成与政府分工的任务。这就导致涉及村民根本利益的民主决策和民主管理流于形式，而民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷，更是难以发挥其应有的监督制约作用。因此，在实际运作中，“村民自治”出现了失衡现象，呈偏斜状态运行，降低了“自治”的实效。