改革完善粮食市场调控机制

改革开放初期，调动农民生产积极性主要在产品分配环节着力，通过实行家庭承包经营明确产品归属。随着市场化改革的深入，农民生产积极性能否调动起来、粮食供需能否实现平衡主要靠价格调整和流通体制改革。我国已经进入大进口和高库存并存的两难局面，主要的问题并不在生产领域，而是由于尚未建立与国情相适应、与全球化深入发展相适应的粮食流通体制所引起的。在加入WTO以前，我国粮食生产成本较低，粮食价格也明显低于国际市场，国内粮食市场与国际粮食市场的关联并不紧密。而近十几年来，我国粮食生产成本，包括生产资料成本、劳动力成本、土地流转成本、社会化服务成本都在快速上涨，粮价不高于成本很难维持生产积极性。与之同时，来自新大陆国家的土地密集型产品、发展中国家的劳动力密集型产品的竞争日益激烈，粮食市场面临的形势也日益复杂。目前，对于将饭碗牢牢端在自给手上、加大粮食生产支持保护力度的认识比较一致，只要政策方向不出现偏差，近期可以实现粮食生产稳定发展的目标。今后调控的关键，是要在合理利用国际资源市场的前提下，改革粮食价格形成机制，形成供需关系稳定、库存适中、市场机制有效运转的局面。

1.改革粮食价格形成机制

一是完善大豆目标价格制度试点。实行目标价格的好处在于，既能够让生产者的成本得到应有补偿，又能让市场起到有效调节作用。从2014年开始，国家已经开始对新疆的棉花和黑龙江的大豆目标价格实行试点，并取得了明显成效。2015年大豆目标价格为2.4元/斤。从实际情况来看，黑龙江境内的大豆合法实际种植面积的实际种植者的利益得到了保障，对于稳定主产区大豆生产具有关键作用。在进口产品冲击严重的情况下，新疆的棉花生产和黑龙江的大豆生产没有出现大起大落的现象。

从试点情况来看，需要进一步解决的问题也很多。一是我国粮食生产者数量巨大，每年获取生产者、生产面积、产品数量、销售数量等方面的准确信息工作量非常大。二是为数不少的生产者在退耕地上、边际土地上从事生产，确认起来相当困难。对这部分产品，究竟补还是不补，以及补多少，决策起来十分困难。三是实施目标价格补贴，需要支付巨额的财政支出。四是在交售数量确定不了的情况下，容易出现“转圈粮”问题，引发道德风险。五是按照WTO目前的计算口径，目标价格补贴属于“黄箱补贴”，补贴达到一定水平后可能引起争议，并挤占其他补贴。要进一步完善试点方案，总结试点经验，为建立成熟的目标价格制度奠定基础。

二是改革玉米收储制度。为刺激农民的粮食生产积极性，近年来我国多次调整玉米临时收储价格。而在国际能源价格大幅下降、人民币升值、国内劳动力和土地成本快速上升的背景下，我国玉米价格受国际市场玉米价格的影响越来越大。近年来，在进口玉米完税价格高于国内玉米市场价的情况下，大麦、高粱、玉米酒糟、木薯淀粉、木薯等替代品的进口剧增。更为让人担忧的是，目前已经出现进口玉米完税价格已经开始低于国内玉米市场，这意味着关税保护已经开始被突破。要使国内玉米油市场保持稳定，必须使得国内玉米市场价与国际市场价相当，只有这样才能抵御国际市场的冲击。从运行情况来看，近年来玉米临时收储实际上已经成为最低收购价制度，到了不改不行的地步。

改革的方向，是沿着“价补分离”的思路建立市场价格形成机制和种植者收入保障机制。在国家玉米收储量过大、市场机制很难起作用、财政压力过大的现实情况下，取消现行临时收储办法，形成由市场决定价格的机制。要着力激发市场活力，持续发出明确信号，鼓励市场粮商、粮食加工企业入市收购粮食，发展粮食转化加工业务。商业化市场主体收购粮食的积极性能否调动起来对改革具有关键作用。在当前资金紧缺的情况下，要抓紧制定优惠政策，加大商业化主体的信贷支持。但这并不是说，政府就甩手不管。要综合考虑国际市场价格、主产区典型经营户成本收益等因素制定一个略高于成本的基础价格，当市场价格低于这个价格时，政府给予实际种植者必要的补贴。当市场价格跌得过低时，政府采取收购或其他方式干预市场，采取灵活措施定时、定价、定区域托市，避免主产区典型经营主体全面亏损。为保护玉米种植户的利益，可在玉米优势产区建立生产者补贴制度，补贴的标准可以按照0.2元/斤左右进行，以保护玉米的基本生产能力。

三是完善稻谷、小麦价格制度。目前，国内稻谷、小麦供求基本平衡，目前受国外产品的影响相对较小，最低收购价制度需要继续实施。但要看到，不同粮食品种存在着比价关系。在玉米价格下降和玉米收购制度改变的情况下，稻谷、小麦的成本收益会受到重要影响，并进而会影响到稻谷、小麦的收购制度。尽管目前这种影响尚未充分体现，但也要以“价补分离”为基础，考虑完善收购制度的具体办法。

2.完善吞吐储备调节机制

第一，扩大价格波动的“容忍区间”，只有在绝大多数粮食生产者的成本得不到补偿的情况下，政府才启动入市收购机制。第二，合理调整储备布局。赋予经济发达地区更多建立储备点的责任，费用由地方财政承担。在缺粮的西部地区、“老少边穷地区”，适当增加储备点，费用由中央财政承担。第三，适度降低拍卖价格，鼓励流通、加工经营主体积极参与竞购。对于价差部分，中央财政给予必要补贴。第四，释放稳定、明确的价格信号，鼓励引导加工、流通企业入市收购粮食。在玉米深加工受到严格管制的情况下，放松对玉米用于淀粉、淀粉糖、酒精等加工比例的限制，激发加工企业收购储备的积极性。

3.进一步完善市场体系

近年来，国有粮食企业改革成效明显，经营能力明显增强，企业人员负担明显减轻。1998年，全国国有粮食企业数量为6.06万家，职工人数多达344.7万人。到2013年底，全国的国有粮食企业为1.23万家、职工44.5万人。但总体来看，国有粮食企业内部机制需要进一步完善，粮食流通整体格局需要进一步构造。切实实行政企分开，深化基层国有粮食购销企业产权制度改革，妥善有效解决政策性亏损、经营性挂账、职工分流等遗留问题。同时，要塑造多元化市场主体，健全市场体系。鼓励粮食类企业以利益为纽带进行联合经营、兼并重组，支持组建集团性的粮食经营主体，提高粮食企业的竞争能力。对外资企业进入国内粮食流通领域，要予以引导和管理，涉及国家粮食安全的业务要予以专门审查。加强粮食仓储、物流、市场等流通基础设施的科学规划、布局、建设和保护，形成政府、企业、合作经济组织和社会共同参与的活跃局面。

4.加强市场规制

实行承储企业资格认定制度，对储备粮进行严格监督管理。严厉打击数据造假、以次充好、恶意“转圈”等违法违规行为。对粮食收购实行许可证制度，严格执行入市制度。规范收购、批发、零售行为，对哄抬和操纵价格、捏造散布虚假信息、恶意提价压价、拖欠农民粮款等扰乱市场秩序的行为，要依法依规处理。打破地方利益格局，严禁粮食流通区域性封锁。从事粮食加工、经营的企业，要建立粮食经营台账。建立全国统一规范的竞价交易系统，规范发展收购、批零和期货市场。加强对粮食产品替代品进口的管理力度，严格实施进口管理制度，对走私粮食的现象尤其要严厉打击。