三个维度中的政策问题建构

在政策科学被提出时，拉斯韦尔界定了政策科学的三个特征：“多学科视角”（multidisciplinary perspective）、“性质是环境和问题导向”（con-textual and problem-oriented in nature），以及“明确的规范性”（explicitly normative）。从政策科学的发展来看，被作为政策科学三大特征而确立起来的这三个方面实际上呈现出了各自独立发展的状况。但是，对于整个政策科学的发展而言，在这三个方面的独立发展中又实现了相互加强，展现出了政策科学的演进轨迹。总体而言，直到20世纪70年代末之前，这三个方面的发展具有明显的方向上的一致性，都指向了政策分析的兴起。

显而易见，在政策科学出现之前，是不可能产生对政策过程各个阶段进行区分的意识的，因而，也就不可能出现对政策问题的专门思考和研究。但在拉斯韦尔提出了政策科学后，特别是在他所界定的政策科学的三大特征中，关于政策问题建构也就有了可遵循的科学思路了：首先，政策问题建构应当是由多学科共同完成的事情；其次，政策问题有其历史和社会背景，因此，在政策问题建构中不能隔断问题的历史意识与社会关联；再次，政策问题具有明确的规范性，在政策问题建构中不能忽视价值取向与规范准则。遗憾的是，当政策科学走上了以“政策分析”为基本内容的发展道路后，拉斯韦尔用来界定政策科学的这三个特征之构想却被彻底抛弃了。

政策科学是一门应用性学科，它必然要跨越专业界限才能获得发展，这一点正是拉斯韦尔所强调的。拉斯韦尔实际上是明确地指出了政策科学不应被等同于仅仅由政治科学家所研究的东西，事实也确实如此，政策科学与政治学间的区别是不言自明的。但是，在政策科学与公共行政研究间的区别问题上，却经历了一场争论。在政策科学发展的初期，政策科学家有意识地保持了与公共行政学者的距离。虽然政策科学家与公共行政研究者所关注的场地是相同的，但政策科学研究早期的代表者们却认为公共行政所关注的是日常行政而不是政策制定方面的问题，而公共行政的研究者们则认为政策科学的兴起很少提供有新意或有用的东西。这就是政策科学发展初期所遇到的学科环境问题。

对于一门新学科的出现而言，界定学科边界往往是应做的第一步工作，所以，在政策科学与政治学、公共行政学之间产生争论是非常正常的事。而且，政策科学表现出的这种努力与政治学以及公共行政研究区别开来的追求，使得它的发展走向了德罗尔所指示的以政策分析为职业的、面向实践的职业这样一个建构方向。必须承认，政策科学是脱胎于政治学的，但当政策科学作为一门学科而确立起来后，为了与政治学拉开距离却主动地向经济学投怀送抱。特别是在政策分析得到了广泛接受和认可后，经济学迅速超越其他社会科学而成为政策分析最为重要的思想方法来源地。经济学家在其理论框架中创立了量化分析技术，并成功地将成本—收益分析植入政策分析中，而且也迅速地使其成为政策过程方案设计与评估的主导路径。经济分析方法远远超出了经济政策制订的领域，扩散到了几乎所有领域的政策制定中。这样一来，政策问题建构也就被看成是基于经济方法计算出来的结果，以至于罗伯特·L.莱恩伯里（Robert L. Lineberry）认为，政策科学是根扎在经济学而不是政治学中的。^[10]

当然，政策科学之所以会被经济学所征服并乐意于做经济学的“二奶”，是与这一时期的政治学和行政学的无所作为联系在一起的。在战后一段较长的时期内，政治学和行政学研究都未能重拾战前的辉煌，而是被行为主义引向了重科学、轻价值的方向，致使理论逐渐枯萎，没有能力去对政府决策施加影响，至多只能提出一些无关痛痒的技术改进建议。当然，战后的社会恢复重建以及发展也决定了政治学和行政学无法有所作为。因为，这段时间并不存在着制度上重大变动的课题，这决定了政治学丧失了研究目标。同样，政府行政层面的体制、组织结构、操作方式等也回复到了战前，这也决定了行政学没有办法开拓自己的“市场”。战后的恢复和重建以至于其后的一段时间所涌现出来的越来越多的社会问题都需要寻求政策途径来加以解决，这就决定了政策科学的发展恰逢其时。与此同时，经济学也在政治学和行政学衰落的过程中呈现出一波强势发展势头，以至于政策科学的发展接受经济学的影响也成了顺理成章的事了。

正是这一科学环境决定了拉斯韦尔最初设想的“运用多学科的视角”出现了新的变化，所呈现出来的是经济学、运筹学成了政策科学的主要学科支撑，原本孕育了政策科学的政治学和行政学却退场了。经济学在战后迎来了30年的黄金发展期（应当说，经济学是在进入新世纪后，特别是在2008年的金融危机后，才真正走向衰落，成为一门衰败状态的学科），这一时期，掌握了经济学分析方法的经济学家（尤其是微观经济学）们在任职期间大多被看成是同行中的智者，尤其是在里根政府时期，所有新的联邦政府规则在颁布之前必须使用成本—收益分析。所以，政策科学事实上被经济学家们所俘获，经济学家倚重于方法论的成功而成为跨越各类型政策问题建构的专家。但这种情况在新世纪却带来了恶果，以至于各国政府都不得不在一个可能较长的时期内背负着这一负担。如果说经济学在战后创造了社会进步的辉煌，然而在新世纪中，却在为人类制造出越来越多的困难。

背景和问题导向是拉斯韦尔所看重的。在1970年《政策研究》杂志创刊时，拉斯韦尔重申了政策研究中的两种导向，认为“政策科学可以被看作是政策过程的知识和政策过程中的知识”^[11]。他认为，强调“政策过程的知识”所关注的是政策过程的环境和问题导向，强调“政策过程中的知识”所关注的则是政策过程中的技术与知识。如果能够实现这两种取向的综合的话，那么，社会问题就能从其政治、经济、社会和文化环境中得到全面理解，也就能够获得拉斯韦尔提出的问题导向特征。考虑到60年代政策分析的辉煌，此时拉斯韦尔对这一观点的重申，目的不在于推动“政策过程中的知识”，而是强调“政策过程的知识”。实际上，从20世纪60年代开始，“政策过程中的知识”与“政策过程的知识”就出现了分裂，并一直持续至今。“政策过程中的知识”是由运筹学家和经济学家的知识体系来主导的，所突出强调的是政策分析的地位；“政策过程的知识”则是由政治学家来加以推动的，所关注的是政策过程的各阶段。

政策分析是直接地从系统分析演化而来的，或者说，政府分析是对系统分析的应用和发展。奎德在《公共决策的分析》一书中指出，“就系统分析理论本身来讲，人们早就感到完全照搬运筹学来分析人类系统是不合适的；当前已经出现了一种不同的系统分析模式，这就是政策科学，并且正在为管理科学提供新的工具。”^[12]事实上，这一发展过程是，系统分析取代了运筹学在政策科学中的重要影响，在系统分析的影响下，政策分析专注于建立模型和技术，从微分方程到排队模式到线性规划到成本—收益分析，努力实现的都是对经济学、数学中发展起来的技术和方法的应用。反映在政策问题建构上，就是强调运用量化分析等实证分析的方法去尽可能精确地界定政策问题。因而，也就形成了这样一种思维定势：无论政策问题产生于哪个领域，都适用于具有普遍性的技术和模型。结果，也就把政策问题建构形塑为寻求最优模型和方法的过程。这些政策勇士努力的目标就是要找到合适的技术模式来建构政策问题，他们的箴言是，“拥有技术，愿意旅行”（Have technique，will travel）。^[13]

经济学家与运筹学家促进了“政策过程中的知识”快速发展，但在此过程中，也引发了各种各样的批评。达尔就试图通过对民主和多元主义政治的强调去抵销理性计算对政策问题建构的影响。林德布洛姆也激烈地指出分析性的政策制定不可避免地存在着某些局限性，并认为，只有在与政治权力的联系中才能完成政策过程。“如果对政策应如何形成这样的问题提出一种纯分析性的、非政治性的方案，这本身就不可能实现。”^[14]林德布洛姆特别强调“评估和经验分析是交错进行的，也就是人们在同一个时候既对各种价值作出选择又对政策进行选择。说的再详细一点，一个人同时既选择达到一定目标的政策又选择目标本身”^[15]。根据林德布洛姆的看法，在目标没有得到一致认同时，对方案的设计与评估没有任何意义。这实际上是要强调问题导向对“政策过程中的知识”的意义。

与此同时，政策过程研究的倡导者则通过发展政策过程的知识来理解政策问题建构，他们关注政策过程的不同阶段，提出了政策过程的新模型。如威尔达夫斯基、加里·布鲁尔（Gar ry.Brewer）和德利翁等人都将聚焦点放在了对政策过程中不同阶段的研究。尽管他们所使用的基本上是与政策分析相同的词汇（如政策评估等），但对这些词汇的含义却做出了不同于政策分析者的理解，甚至许多时候做出了截然不同的理解。以“政策评估”一词为例，政策阶段的研究者所突出的是政策评估中的政治和运作上的意义，也就是更为强调系统环境与问题导向；政策分析人士所说的政策评估则是指对政策分析相关的学科或领域所进行的研究活动，甚至因为过分强调政策评估中的量化分析而直接将政策分析与政策评估等同了起来。

尽管这一时期政策阶段理论呈现出了繁荣的景象，却没有完全动摇政策分析的地位。在一段时期内，关于“政策过程的知识”与“政策过程中的知识”在大学、研究机构和官僚机构中都引发了针锋相对的争论，在各类刊物中更是呈现出激烈交锋的状况。不过，由于系统分析在实践中的应用屡屡导致政策失败，特别是“向贫困开战”、越南战争等政策都证明了系统分析的失灵，以至于政策分析希望通过斩断与系统分析的联系去谋求新的发展。威尔达夫斯基在《从PPBS中挽救政策分析》一文中就努力去将诞生于系统分析的PPBS与政策分析区分开来，认为PPBS的应用碰到了不可避免的问题，甚至说“PPBS败坏了政策分析”^[16]。在作出这一批评后，他紧接着就指出，没有理由认为所有的系统分析都是坏的，“对系统分析的批评需要被再审查。”^[17]

通过这样一种与PPBS的划界，政策分析与系统分析被区分了开来，从而在系统分析遭受诟病的同时仍能使政策分析获得继续发展的空间。所以，虽然PPBS后来被放弃了，但成本—收益分析和项目评估等遗产在很多政府层级中依然被等同于政策分析，而且依然活跃。基于现实发展，在1971年的《政策科学前瞻》中，拉斯韦尔将政策科学家定义为“在公共和公民秩序的背景下关注对决策有启示的技术”的人。^[18]这一定义实际上指明了政策科学研究的方向，那就是这门科学应当密切关注公民对秩序的需求，而不是仅仅作为一项技术性的事业来加以建构。这实际上是明确地指出了政策过程不能单纯由技术专家来主导。不过，拉斯韦尔说这番话的背景却是：在量化方法席卷一切的时候，拉斯韦尔之前所关注的“背景”被遮盖了，而秩序作为一个更深层次的哲学关怀在战后的几十年中更是被人们遗忘了。

其实，自政策科学产生之日起，就遭遇了依据“知识”还是“规范”去开展政策问题建构的问题。实际上，这构成了一场新的争夺政策问题建构权的斗争。正是由于这一原因，关于政策科学属于规范领域还是经验领域的问题在德罗尔之后饱受争议。其实，政策科学本身就包含了规范性的内容。因为，任何政策问题都包含着价值判断，拉斯韦尔在对政策科学的界定中也专门强调了这一点。但是，面对着政策分析所依赖的专业技术与官僚体制，政策科学的规范性研究被置换了。从这一时期的政策科学研究来看，不管是寻求“政策过程的知识”还是寻求“政策过程中的知识”，规范性的考察都被放弃了。

在对“政策过程中的知识”的寻求中，最直接地发挥影响作用的是逻辑实证主义方法，“今天的政策分析继承了实证主义遗产的明确无误的印记。”^[19]作为一种哲学，逻辑实证主义在“二战”前就已经显现出了其影响力，而在战后对社会科学的影响变得越来越大。在整个20世纪50、60年代，学术研究中所弥漫着的是这样一种气氛：要求将社会科学改造成与自然科学一样的科学。这无疑是实证主义所营造出来的。就政策分析而言，实证主义的影响是全方位的，到了20世纪60年代，社会科学中的实证主义和技术专家主导达到了顶峰。理查德·弗伦奇曾经说过：“社会科学家有一个信念，他们的学科正在努力达到自然科学所特有的某种确定性，产生的结果能在所有项目中得以实施，因此，社会科学家们对‘硬’技术的运用持有信心。”^[20]

在实证主义者看来，一切真正的知识都只能是科学知识。也就是说，这些知识必然是基于对事实的观察，对逻辑的推绎，以及对事实之间因果关系的确定。有了这种知识，政策问题建构就能通过先决条件来得到解释，也能通过因果关系而推断出未来可能发生的事情。由于任何道德因素和信仰支持都无法从事实中推断出来，因而，政策问题建构只需对事实材料进行加工，任何价值考虑都是没有必要的，甚至会显得多余。如果说工业化以来的“祛魅”在杜威的实用主义和韦伯的工具主义中得到了充分实现，那么，由于实证主义的风行，到了60年代，一切关于价值方面的考虑似乎都是可以肆意讥讽和嘲笑的事情。在政策过程中，这一点也表现得淋漓尽致。在这一时期，即便是对“政策过程的知识”的关注，也基本上放弃了对规范性方面的关注。在寻求关于“政策过程的知识”的人们看来，政策问题建构是一个渐进调适的过程。在这一过程中，任何价值取向都要经过中和与平衡，最终出现的结果也应当是因为不同取向的观念得到了整合后的结果，不再有任何价值倾向。一些学者甚至把政策科学等同于政策分析，或者认为“政策分析和政策科学可以互换，均指与公共政策评估相关的应用学科或领域。至于这个学科或领域的人们所从事的工作或活动，我们统称为‘政策评估’”^[21]。

与此同时，一系列专业性期刊的创立也为经验研究提供了平台。奎德看到，在《政策科学》创刊之前，没有哪个杂志专门致力于政策科学研究，尽管在诸如《公共利益和公共行政评论》中存在一些属于政策科学的观点，但重点往往没有放在方法论和定量分析上。因此，“《政策科学》将很可能会花大量精力于方法上，包括规范方法和描述方法，这种方法被用来设计，分析，和评估政策，并且因此支撑分析组件。”^[22]显然，关于方法，是可以分为规范研究方法与实证研究方法的，而且奎德也认识到，“不仅是纯粹的讨论，或者说关于‘硬’学科的‘软’论文，而是关于新的学科的‘硬’论文，这个学科不可避免地带有‘软’的标签，如果就像德罗尔在这个问题上所谈到的，意识到了作为知识来源的超理性的甚至非理性的程序。很多人会对这种整合的、跨学科的政策分析方法感兴趣，因为他们不想被科学蒙蔽眼睛，或者被数学迷惑，或者被掩埋于社会和行为科学家的很多词汇以及特殊的语言中。”^[23]但是，在实证主义的哲学语境中，实证研究方法实际上占据了当时政策研究的主流。

在《政策科学》杂志创办之初的前几年所发表的文章中，以及后来《政策分析》、《城市分析》等杂志的创办，都可以看出对实证主义方法论的强调。可能是由于杂志的引导而导致了一种过激的现象，那就是大多数政策研究的文献都带有一种狭隘的技术取向，更多地集中在方法论问题的探讨上。由于过分地强调程序、技巧等，导致了政策分析经常性地忽视甚至掩盖实质性政治问题。可见，无论是从学科导向、问题导向上看，还是就人们关于规范性的看法而言，政策科学在70年代以前的发展很明显地偏离了政策科学成立之初的宗旨。因而，政策问题建构也成为一个深受实证主义影响的领域，政策问题建构的话语权已经完全被掌握了政策分析方法的人所占有。具体来说，就是政策问题建构是由经济学和运筹学的定量分析方法所主导的，离拉斯韦尔最初的设想渐行渐远。