政府官员为何缺乏社会改革动力

单相面的以GDP为衡量标准的经济发展既为中国带来了数十年的高速经济增长，也造成了无穷的社会负面效应。越来越大的收入差异、社会分化、公平和正义的缺失、社会抗议甚至暴力行为，这些都是中国社会中互相关联的现象。中国社会对社会政策的改革（包括社会保障、医疗卫生、教育、住房等）呼声已久，而社会政策的改革多年来也是政府的主要议程。社会政策改革的主要内容就是公共物品的提供，这正是这些年一直在提倡的服务性政府的主要内容。再者，在任何社会，社会政策的改革都需要很大的财力，而这在中国似乎也不是大问题，因为经过数十年的经济发展，国家已经积累了大量的财富，各级政府有丰厚的财政收入。就是说，中国不缺钱。当很多国家（包括发达的美国）为社会政策的改革（如医疗改革）而为钱发愁时，中国的问题则是有钱但用不到社会政策上去。

政府为何缺少改革动力

很显然，对社会问题严重性的认识、新政策取向的确立、国家财富的丰足，无论从哪一个角度来看，中国都具备了社会政策改革的动力。但是，现实的情况却是改革阻力重重，停滞不前。从发展型政府向服务型政府的转型缺少动力，已经确立起来的社会政策改革议程在很大程度上还仅仅是纸面文章。

为什么社会改革那么困难？改革的动力在哪里？任何改革都必须有改革者。虽然存在着巨大的社会动力，但社会动力本身不是改革的主体。就是说，社会（或者其所造就的社会运动）能够对改革构成巨大的压力，但任何社会政策的改革都必须通过改革者。在中国，现实地说，政府就是改革者。但政府并不是一个抽象的存在物，而是由众多具有具体利益的个人构成的，也就是学界经常所说的政府代理人。要回答政府缺少改革动力的问题，考量政府的代理人或者改革的推行者的动力机制不失为一个切入点。如果这些人具备改革的动力，那么就会去推进改革；如果这些人缺少改革动力，那么他们就不会去推进改革；而当改革有悖于他们的利益的时候，他们就会阻碍改革的推进。

从改革者和市场之间的关系来看，人们就可以看到中国是如何缺失社会政策改革的动力的。和其他市场社会一样，当今中国社会的一切现象都和市场分不开。发展和增长是市场的产物，发展和增长带来的社会问题自然也和市场有关。再者，社会政策改革的目标就是要纠正市场给社会所带来的负面效应。我们可以从三个层面来讨论政府官员和市场之间的关系，即“市场进入”、“市场豁免”和“市场退出”。

市场进入、豁免与退出

“市场进入”非常重要，大多数财富都在市场产生，进入市场会给个人带来巨大的物质利益。市场在理论上是一个平面，但其组织具有非常强的等级性。所有人都生活在市场社会里，但只有很少数是市场的组织者，而这些组织者往往操控着市场的运作。在中国，政府的代理人往往扮演了市场的组织者和操控者。因为拥有国家权力，权力就是“市场进入”的门票。政府组织市场可以有不同的形式。首先可以作为一个集团组织市场，例如庞大的国有企业（从中央到地方）。国有企业所获取的巨大利益是尽人皆知的，国有企业内部的高工资已经成为社会收入差异的一个主要根源。政府官员个人可以通过“寻租”方式和商界发生关联，成为共同的市场组织者而获取或者分享利益。政府官员也可以通过“转业”到商界，成为商人后“借用”原来的政府关系而获取利益。不管怎么说，政府官员是中国社会中从市场改制获取利益最大的一个群体。

在获得市场巨大利益的同时，政府官员也享受着市场“豁免权”。所谓的“豁免权”，就是说政府官员用不着承担市场的风险和其所产生的一系列负面效应。这大多是因为官员所处的是一个独立于市场的体制，有各种制度包括住房制度、社会保障和医疗保险等来保护其免受市场的影响。资本家和商人须面临市场竞争的压力，但是他们可以依靠在市场所取得的财富再通过市场购买各种安全保障，就是说，他们有能力承担市场化体系所提供的服务。相比之下，在市场上打拼和求得生存的大多数社会成员必须承担市场所带来的各种负面效应，同时又没有能力来承担市场化了的服务。实际上，在先发达国家，社会政策的产生和发展就是用来保护社会的大多数的。实际上，保护社会的大多数也是“社会主义”的本来意义。

和豁免权相关但不同的另外一个关系就是“市场退出”。“市场退出”是说尽管身处一个市场体系，但可以“退出”这个市场体系，寻找其他更适合生存和发展的体系。这在教育方面表现得特别明显。谁都知道中国教育体制的弊端，而很多人（主要是有钱有势者）可以通过“退出”机制不接受这个体制弊端的影响。这表现在大量的官员和富人把其子女送到海外留学。“市场退出”当然还可以表现在其他各个方面。例如，也可以有环境（医疗、住房）方面的“退出”机制，即在中国积累了财富之后移民到其他环保、医疗和住房条件更好的国家。

从这个角度说，无论较之富人还是穷人，官员最具有优势，他们既可以获得市场的好处，又可以免受市场的影响。这就很容易回答目前中国社会存在的一系列问题，例如，为什么那么多的人争先恐后地要当公务员？为什么那么多的富人积累了那么多的财富还不满足？为什么社会的大多数得不到有效的保护？

正是因为有这些机制的存在，要成为改革主体的政府（人民和国家的）代理人很难有动力来思考和推进改革。改革必须有压力，尤其是和自己切身利益相关的压力。一方面能够享受市场带来的好处，另一方面又可以“豁免”市场带来的负面效果，或者“退出”这个市场，这样就不可能对官员构成压力。例如，需要真正在市场上买房子，才能体验和了解房地产市场，才能知道这个市场出了什么毛病，才会有改革房地产市场的思想、决心和能力。同样，也只有在没有“退出”机制的情况下，才能了解中国的教育体系所存在的问题。在任何社会，社会群体进入市场的权力是不一致的，一些人总比另外一些人拥有优越的条件，但是应该做到的是：市场面前人人平等。

这些年来，中国各级官员尽管一直在谈论社会政策的改革，但其实大都无动于衷，或者是作秀给人看。实际上，他们本身也不会有谈论社会政策改革的动力的。之所以谈论，是因为来自中央的压力。他们没有改革的行动更容易理解，因为不管怎样，他们自己的切身利益是受各种机制保障的。

改变认识并改变机制

那么，如何才能产生改革的动力呢？一方面是要改变官员的认识，要使他们认识到，改革并非一定要剥夺官员的利益的，追求利益可以有其他的方法，一种既利己也利人的方法会更有效，也更能持久。比如说，社会政策改革既是改革，又是发展，而这种发展是可以保障他们的长远利益的。如果有效的社会政策得到确立和实施，就能有效地保障可持续的发展。中国现存的经济发展模式已经走到了顶点，就要寻找下一波经济增长的动力源，继续“杀鸡取卵”不符合任何人的利益。再者，也必须看到，中国的社会稳定正在因为社会政策的缺失而失去坚实的基础，一旦出现大规模的社会不稳定，现存官员和富人的利益也很难得到保障。

但是光强调改变认识并不够。最有效的方法就是逐步控制这些现存的机制的效用，使得官员不能光“进入”市场，享受市场的利益，而又可以“豁免”和“退出”市场。这方面，前几年有个很好的提法，即“三个贴近”（贴近实际、贴近生活、贴近群众）。不过，“贴近”还不够有效，必须使党政官员成为实际、生活和群众的内在因子。只有这样，才能趋向于市场面前人人平等的原则，党政官员才能感受得到市场社会的压力，才能懂得为什么要进行社会改革和如何进行社会改革，才能有真正的动力来实施改革。

从更高的一个层次来说，也只有这样，才能促成执政党的全面转型。也只有这样，才能真正实行执政党已经确立的“新三民主义”，即权为民所用、情为民所系、利为民所谋。或者说，这样做是执政党长治久安所必须的。