提高食品安全科技支撑水平的必然途径

第三节　风险分析：提高食品安全科技支撑水平的必然途径

也许有读者会发出这样的疑问：如果科技进步带来更多食品安全问题，我们的一日三餐还有指望吗？答案必须是乐观的！我们从小学习的马克思主义哲学告诉我们：矛盾是与解决矛盾的办法一同产生的。现代政府监管制度的经济合法性是收益大于成本，要实现食品安全监管效率最大化，必须以危险性分析为基础，明确管理重点，把管理资源配置在高风险环节。风险监测的目的就是掌握食品安全的全面状况，以便有针对性地进行监管，并将监管与风险评估的结果作为食品安全标准、确定检查对象和频次的科学依据。所有国家的政府，所有联合国与食品有关的机构，以及所有的科学家所公认的解决任何食品安全问题的策略和方法，都遵循风险分析框架。除此以外没有任何灵丹妙药。风险分析由三部分组成：风险评估、风险管理和风险交流。风险评估是纯专家的行为，政府不介入具体的评估工作。例如欧美日等国对食品发酵用菌种的管理、审批非常严格，对菌种的使用历史、分类鉴定、耐药性、遗传稳定性、有效性都有明确的要求和数据库；此外，发达国家对新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性评价也高度重视。

美国实行分类管理的食品安全监管体制，FDA、农业部、环保署等，这些机构都非常重视风险分析原则的应用。二恶英、疯牛病等事件发生后，欧盟在强大的民意压力下成立欧洲食品安全局。该机构专门从事食品风险评估，不参与标准制定或日常监管。欧盟还建立食品和饲料快速预警系统，全面及时地收集。德国在2001年政府机构调整后，将食品安全工作交由联邦食品和农业部统一监管，下设风险评估研究所和食品安全局两个机构。风险评估研究所主要负责食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。2003年之后，日本形成了内阁食品安全委员会、农林水产省、厚生劳动省“三位一体”的食品安全监管体系。其中，食品安全委员会的职能是客观公正地开展风险评估和风险沟通，并指导协调全国食品安全监管工作；农林水产省和厚生劳动省依据食品安全委员会风险评估结果，分别对生鲜农产品、加工和流通环节食品进行标准制定和风险管理；两部门下属的检疫所负责监督食品卫生状况。我国香港地区的食品安全监管工作主要由食品环境卫生署负责，此外，渔农自然护理署负责控制动植物疾病，政府化验所负责食品安全的技术监督。食环卫署于2006年成立食品安全中心，由食物安全专员管理，下设食物监察及管制科、风险评估及传达科和行政科，采用以风险分析为基础的监管模式。食品安全是政府、业界和消费者三方共同的责任。

图5-1　风险分析框架

我国从21世纪初开展食品安全风险监测工作。在国家层面，2000年卫生部开始在全国试点建设食品污染物监测网，并参加全球食品污染监测与评估计划，在17个省（区、市）设立食品污染物监测点，在22个省（区、市）建立食源性疾病致病因素监测点，对消费量较大的60余种食品、常见的79种化学污染物和致病菌进行常规监测。在地方层面，一些发达地区：如宁波市通过加大检验力度加强食品安全风险监测评估，以监管和建设并重加强食品安全风险管理，用规范信息公开加强食品安全风险交流。

总体而言，现阶段我国食品安全风险具有如下特征。一是时间上的全生命周期性。理论和经验表明，食品产业链长，涉及环节多，产业链中任何环节的监管疏漏都可能影响上下游的食品安全，存在明显的“短板效应”。二是空间上的跨地域流动性。简言之就是甲地生产的食品，通过乙地的经营企业，到丙地销售并发生食品安全事件。如“大头娃娃”事件就是沿海省份生产的劣质奶粉销往安徽阜阳等地造成的。由于风险的“成本外溢”效应，个别地方产生保护主义和机会主义心理，忽视了区域合作。三是内在属性的多重性。改革开放30多年来，我国实现的高速发展相当于发达国家上百年才走完的历程，因此发达国家在不同时期渐次出现的食品安全问题在我国当前一段时期内比较集中、突出地暴露出来。在剧烈的经济转轨和社会转型中，我国不仅充斥着生产力落后和市场发育不成熟带来的食物污染、食品掺假等行径，还要面对大工业生产和风险社会特有的不确定因素，如食品添加剂、转基因食品。

现实中遇到的不少食品安全问题，可以用风险分析来解决。譬如前段时间炒得火热的面粉增白剂问题，就涉及风险分析：一是对面粉增白剂安全性进行科学意义上的评估，二是对面粉增白剂是否有必要续用进行管理意义上的决策。二者之间存在密切关系，但又相对独立，各自有其倾向性。前者在很大程度上是一项科学性质的事业或活动，是风险管理决策的重要依据。但是，后者并不以前者为唯一的依据，即便风险评估结论认定在安全标准限量下使用某个风险物质是不存在明显损害的，风险管理者也有可能作出完全禁用该物质的决策，因此，后者更倾向于价值偏好的选择。另一个例子是红心鸭蛋。事情出现后，专家要进行风险评估，首先要了解苏丹红是什么？通过信息查阅，知道苏丹红是一种工业染料，是有毒有害物质，对动物能够产生致癌物质，但没有证据证明对人也有致癌作用。专家又进一步了解到，红心鸭蛋的蛋黄中苏丹红的含量微乎其微，用这样的含量来评估对人体的危害，评估结论为每人每天要吃1000个这样含量的红心鸭蛋，而且要天天吃才可能对人体造成危害。评估报告要原原本本报告给风险管理者，也就是政府，政府要决策采取哪些管理措施。风险管理是纯政府的行为，要基于科学的风险评估结果，但还要考虑其他因素，包括当时当地的政治、经济、文化、饮食习惯等。红心鸭蛋的风险管理措施很果断，就是禁止在鸭饲料中添加苏丹红，已经生产和上市的鸭蛋一旦发现含有苏丹红就严格查处，不得出售，甚至销毁。然而，政府部门没有做的事情就是风险交流，这正是政府应该做的。政府一旦作出决定，采取了措施，需要在第一时间，以百分百的透明度，通过媒体告诉消费者。一方面告知政府已采取了必要措施，另一方面让老百姓放心。

不得不承认，当前我国食品安全风险监测和评估制度刚刚建立，还远待完善，例如沙门氏菌等重要致病菌的系统监测与评价资料缺乏，针对二恶英等污染物的关键检测技术与设备落后，对化学性和生物性危害的危险性评估技术未广泛采用，农药、保健食品原料等新产品安全性评估缺乏。此外，我国政府没有专门的风险交流的机构、人员和经费，发达国家都有，包括爱尔兰这么小的国家，食品安全只由一家来管，成立了爱尔兰食品安全局，工作人员80多，其中8个人专门做风险交流，专门跟媒体、企业、消费者打交道，制作印刷各种材料，召开各种会议，组织其他有关人员参与这项工作。

确保食品安全是创新社会管理、维护和谐稳定的重要内容。胡锦涛同志在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：要健全食品药品安全监管机制，完善食品药品安全标准，建立食品药品质量追溯制度，健全食品药品安全应急体系。不论是标准、检测还是追溯，都与科学技术高度相关。由此可见，科技支撑在食品安全监管工作中将扮演越来越重要的角色。

【注释】

[1] 黎霆：《食品安全问题中的深层次矛盾》，载《学习时报》2010年9月20日。

[2] 李援：《李援解读食品安全法》，中国社会出版社2011年版，128～129页。