国外公共住房政策的经验借鉴

3.4.1　国外公共住房政策的经验借鉴

1）政府作为构建公共住房供应体系的主体

住房作为一种特殊的商品，在市场机制下，许多居民不可能通过市场来解决自身的居住问题，特别是为数众多的中低收入家庭。西方各国解决住房问题的实践也证明，政府必须介入居民的住房问题，政府应作为公共住房供应的主体（姚玲珍，2003）。19世纪以后，西方国家进入了城市化高速发展时期，大批农民涌入城市打工，住房问题变得十分突出，在社会经济和民主化发展的压力下，政府介入居民住房问题。西方国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在住宅建设上，政府却采用各种方法进行干预。例如，日本政府采取优惠住房政策，实行降低利率、减免税等措施促进住宅建设；新加坡政府率先实行住房公积金制度，开创住房保障制度特色化的先河；联邦德国政府通过各民族住房补贴金、执行税收优惠方案，解决低收入者的住房问题。虽然政府是公共住房供应的主体，但没有一个国家是单凭政府的力量解决住房问题的。正相反，西方国家住房问题的解决是政府与合作社、私人公司等其他主体共同努力的结果，它们共同建房、租房、管房。

2）通过加强立法推动公共住房政策的实施

西方国家政府的公共住房政策基本上是以法律形式存在的，反映在不同时期的住房法规中，法律在公共住房领域起着不可替代的作用，这些法规为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。例如，美国无论是哪一个阶段公共住房政策的实施，都制定或完善相关的法律法规，从而使公共住房政策的实施有法可依。1980年以前，英国相继颁布了数十部住房法规；1980年以后，英国相继颁布的法律还有《住房法》、《住房与建筑法》和《住房与规划法》。

3）注重公共住房保障的层次性

在解决住房短缺问题方面，任何一个国家都是从重点解决低收入家庭的住房问题入手，再逐步解决中等收入家庭的住房问题，具有层次性；同时，很多国家将低收入家庭划分为不同等级，并建立了严格的监督机制，从而形成良性循环。例如，新加坡房屋发展局规定，月总收入在5000新元以下的家庭可以限购一套，到期须归还政府，或者重新估价后继续出钱购买。公共住房依据不同地段和单元面积，分级确定其价格和政府补贴的比例。如购买四室一套的住房，政府不给予补贴，还要按成本加5%的利润；购买五室一套的加15%的利润。对于高收入家庭，则规定应自己建房或购买私房。在住房短缺时期，只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。

4）普遍建立住房补贴政策

最常用的手段（孟晓苏，1998）：一是免税减税，通常是用来补贴购买自住住房者；二是现金补贴，通常用来补贴租房者（一般称房租补贴）。瑞典实行的住房补贴制度属于人头补贴，补贴对象有两类：第一类是退休人员，第二类是低收入多子女家庭。补贴费用由国家和地方团体共同负担，政府发放。补贴的金额，有时达到退休人员的全部住宅费用。退休人员的收入超过一定水平时，补贴金额减少。目前约有30%的退休人员从住房补贴中受益。住房实体补贴，是把费用直接补助在建房、买房和租房上。为了实行该项政策，首先制定居民应享受住房服务的最低标准，然后再规定为达到这一标准所需付出的住房费用占家庭总开支的比例。当实际房费超出规定标准时，政府对超过部分给予补贴。住房实体补贴对扩大工薪阶层的住房需求起直接的作用，收入越低的家庭补贴就越多，但只有住上公共住宅的家庭才能得到补贴。从发展趋势看，许多国家都在逐渐减少住宅实体补贴，而保留住宅人头补贴（表3.7）。

表3.7　西方国家住房补贴方案的主要特征

资料来源：徐强.住房制度的国际比较：补贴、金融、自有化.住宅与房地产，1993（08）

美国在不同时期采用了不同的住房补贴方式，在最初住房极度短缺的时期，砖头补贴是一个很有效的方式，它给人们提供了大量价格优惠的住房。而随着住房供应量的增加，市场化程度的加强，砖头补贴便被其他的补贴方式所取代。现金补贴是一种直接的补贴方式，中低收入者可以通过取得的现金补贴租赁或购买市场上各种各样的住房。这样，在加快住宅市场发展的同时，人们对住房的选择余地也加大了。美国实行住宅补贴的主要做法是：低息贷款为老年人和残疾人修建住房；向低收入家庭发放住房补贴；政府出面向私人租赁住房，再分租给有资格享用公共住宅的住户；政府对住房抵押贷款予以担保；对私人房主实行税收优惠；地方政府发放免税债券筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保。美国的住房补贴一般占财政拨款的2.5%左右。

5）强化政府对住房价格的调控

英国的经验表明，在解决人们住房问题的过程中，政府的宏观调控起到了重要的作用。政府通过一些政策手段，控制了整个市场的住房价格，把提供合宜价位住房作为一项政策目标，从而为中低收入家庭住房问题的解决奠定了基础。