政府利益主导与驱动是城市化的重要动力

2.5.4　政府利益主导与驱动是城市化的重要动力

自古以来，政府都在利益控制、利益主导、利益刺激等问题上充当着重要的角色，在现代经济条件下，这种作用同样会得到加强和更新发展；但非常值得注意的是，政府的行为必须承认利益主导的基本准则（桑玉成，2002）。不同于市场经济国家的正常经济增长，中国经济的生成并未单纯依靠自然形成的市场需求，而可以说是一种“强制型增长”，这种增长有着非经济的驱动力和保障条件。在计划经济时代，“强制型增长”通过经济计划指标的下达、执行、考核来实现。在中国的渐进型经济转型过程中，对经济活动的全面计划管理取消了，表面上企业不再接受政府的直接经济指令，可以有经济活动上的自主权了，但由于国家机器的政党垄断、垂直控制特征并未改变，政府和执政党通过对各级行政职务和主要经济组织负责人的政治任命，通过维护庞大的党政干部体系，仍然保有干预和操纵经济活动的充分能力，与改革前不同的是，“强制型增长”的实现机制更新了（程晓农，2003）。在转型过程当中，政府对经济增长目标的干预动机当然包含理性的经济社会需要，但中央政府对“强制型增长”的推动同时还源于政治需要。执政党把保持7%～8%的经济增长率作为政治承诺，以体现其执政能力从而维持合法性，经济增长率的高低在相当程度上成了执政党的能力与合法性的检验尺度。经济增长率一旦重要到这样的地步，它就几乎不可能“实现不了”。

在中国，城市被赋予一定的行政级别，城市的政治指向极强，甚至有时优先于经济指向，许多城市以各级政府所在地的形式存在，因此建立的往往是政治中心和经济中心两位一体的城市网络，并在城市建设追求“大而全”“小而全”，导致多功能的综合性城市占统治地位。在干部垂直控制和任命制度下，党的各级组织部门不管经济，却负责全面考核选拔干部，于是经济增长率就被拿来作为组织部门衡量各级行政主管经济管理能力的简单易行的指标，而一个地区复杂的经济发展问题则因此被简化为增长率高低的问题。对许多地方政府官员来说，当地的供求关系能支撑多高的经济增长率其实并不重要，重要的是上级确定的经济增长目标是多高，邻省邻县上报的增长率是多少，无论如何地方官员也不愿意看见本地上报的经济增长率低于上级确定的目标或邻省邻县的上报数。对各级地方政府来说，经济增长率在政治上是如此重要，它关系到当地主要负责人的仕途宦运，因此，本地的经济增长率常常是由主要负责人的个人政治需要决定的，有时要尽量报高，有时又要有所保留以为来年预留“增长的条件”。从江苏往年的统计数据来看，全省确定的平均增长率往往要比中央高出两个百分点左右，而市、县确定的又要高于全省的。每年的统计公报也证明了这一点，官方解释是统计口径的因素，而事实上地方政府都不愿意把指标降下来。显然，在“强制型增长”机制下经济增长率不单纯是各级决策者单纯的理性经济选择，而是充满了政治考量和盘算。从某种意义上甚至可以说，如今“经济发展就是最大的政治”，增长率成了各级政府的“硬性”施政目标。

近年来，城市化愈来愈成为地方经济考核指标中的重要一项。在确立经济增长率的同时，对城市化率的追求也成为一种强制性增长。在市场条件下，一个城市能够拥有多少资源，又取决于与这个城市的经济发展程度相应的发展规模。市场化条件下的资源是高度流动的，一个城市规划是否成功，是否具有品牌效应，并不取决于上级的认可，也不表现在政绩上的褒扬，而是表现为是否增加了这个城市对人才、资本的吸引力以及这种吸引力的程度如何。在市场条件下一个城市能够容纳多少人口的观念，应当从城市能吸收多少就业人员中来理解和界定，一个城市的吸引力取决于这个城市为企业竞争提供了什么样的平台和创造了什么样的环境。而现实中，城市的数量和规模是被作为经济社会发展的一个重要指标被提前确定的。在这种观点指导下的城市化，自然也成了政府主导下的城市化。长期以来经济学界一直主张少干预的政府，在城市化中却找到计划经济时代政府的感觉。在改革中应变得越来越无为的政府，在城市化过程中，却突然发现城市政府变得无所不为起来，政府成了城市化的第一推动力。市场化推动下的城市化演变成政府主导的城市化，最终形成阻碍市场化与城市化发展的“政府悖论”（张孝德，2002）。