西方企业参与城市治理的历史演进与现实

三、西方企业参与城市治理的历史演进与现实

20世纪80年代以来的经济全球化，让西方福利国家政策受到前所未有的挑战。以英国政府为首，城市管理开始转向新自由主义，即国家政府向私营企业授权进行公共管理，也即所谓的“全面私有化”。新自由主义思想对城市管理的影响始于20世纪80年代，以英国前首相撒切尔夫人为首的保守党上台执政后，针对因政府包办一切公共福利事务而造成的效率低下和管理松弛的困局，在城市管理办法上采取由政府制定标准和目标，而后面向社会公开招标，鼓励私营企业及合作伙伴竞标承包。该方式的特点在于将原来由城市地方政府管理的职能，如各种公共服务的提供、公共项目的建设和管理，通过拟定契约、承包、招标和租赁等方式私有化。这种通过中间部门将先前由政府各专业部门承担的公共事务授权给私营公司和个人的做法，达到了减少国家财政赤字，大幅度削减地方政府预算，减小城市地方政府对经济活动控制的目的。但由于“大政府”与“大企业”的结合，并没有从根本上解决公共服务、公共管理上的垄断及由此带来的效率低下，于是更广泛的竞争、授权、合作伙伴关系、社会参与等新的治理方式提上议事日程。90年代，特别是中期以后，西方国家政府，特别是美国政府开始减少公共福利开支以应对全球化造成的治理危机。在资金日益短缺的情况下，政府不得不借助民间力量，在促使城市持续发展过程中，逐渐扮演起发起者、组织者、协调者的主动角色。

以美国为例，企业参与城市治理，在政府主动让权下得以实现。在当代美国社会，城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，但是承担的治理职责却十分广泛。它们承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多治理职能。为了在有限的资源条件下提高治理的效率和效益，美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

在社会职能的履行方面，美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设。例如，城市道路，城市政府不直接修建道路，而是通过公开招标的方式，由企业公平竞争投标建设，政府按照招标的要求对道路建设的速度、质量进行监督治理。二是委托企业经营。如美国纽约等大都市停车场由政府规划建设，所有权归政府。日常维护治理委托给公司治理，政府负责制定相应的政策和标准，检查监督治理落实情况，以保证公共利益不受损害。三是特许企业经营。如城市的自来水等自然垄断行业企业并非由政府出资兴建，其产品也并非由政府购买提供给市民，而是由获得城市政府特许的企业生产提供。企业要获得特许经营权，就必须与城市政府签订协议，保证消费者的合法权益不因这些企业的垄断经营受到损害，城市政府则按照特许条件对这些企业实行严格的监督。如，自来水公司要提高水价，需要向政府有关部门申请，然后由政府召开听证会，公司说明调价理由，与会的各方代表多数认可方能实施。四是购买企业的服务，如购买消防服务。为了减少政府开支，许多小城市并不设立消防部门，而是联合其他一些城市统一签约购买消防公司的服务。

在美国的城市治理理念中，政府治理往往是“掌舵”而不是“划桨”，在市场、企业和社会能有效发挥作用的地方，政府都退出，但是在保证社会服务的公平、合理方面，政府则积极充当宏观调控角色。例如，美国城市政府建立了企业协调制度，任何一家公司计划修路或开沟铺设管道或电缆，必须事先向市政府的公共事业局申请。公共事业局接到申请以后通知电力、电信、水、气、热等有关部门和企业，召开听证会，集思广益，统一协调论证后才能批准实施，基础设施建设一旦建成便能正常运行数十甚至上百年。

此外随着美国公众对企业的衡量标准也逐渐从单纯的经济指标发展为综合性的社会绩效指标，越来越多的消费者在购买产品时开始考虑企业的社会表现。在这种情况，企业无法再作为一个游离于现实生活之外的产品加工器而存在，其必须对其周围的非市场力量给予关注与回应，否则将丧失市场竞争机会与优势。为了体现自己的社会责任意识和道德伦理感，企业纷纷展开同政府机构和非营利组织的公益合作。由于非营利组织作为民间志愿机构具有良好的社会形象、扁平的组织结构以及灵活的反应机制，因而成了美国企业履行社会责任的直接载体和主要合作对象。企业争相通过赞助、许可协议或者慈善事业关联营销的方式与非营利组织共同开发、设计既能满足企业社会目标、又能促进企业经济目标的公益活动。例如雅芳公司以粉丝带产品的销售金额赞助妇女乳腺癌治疗；美国快递公司把每笔生意额的2%捐给反饥饿组织“分享我们的力量”；麦格劳希尔出版公司、Prentice Hall出版公司和《华盛顿邮报》组织的读写能力提高活动以及埃迪·鲍尔森与美国森林协会共同开展的“全球大植树”活动。一些实力雄厚的大企业还通过与社区或当地政府组织合作的方式，积极介入教育、公共健康、就业福利、住房、城区改造、环境保护、资源保护等领域的社会服务项目。在积极投身公益事业的同时，美国企业还表现出对民间组织的建议特别是其制定的企业行为规范的认可与尊重。太阳石油公司和通用汽车公司等几十家公司自愿接受了美国经济联盟（CERES）颁布的特别准则，以示对环境保护的责任感。在与政府的关系处理方面，企业也愈来愈以合作而非对抗的心理接受政府在就业、环境治理、社会发展等方面的政策调整。为了配合政府的管制与民间力量的呼吁，很多企业已经先于政府的强制命令而自愿地、单方面地调整企业行为，如孟山都化学公司自行降低企业污染排放量、美孚石油公司主动降低石油价格。这种行为在帮助企业树立负责任的“企业公民”形象的同时，也为企业与政府就法规、政策的制定和参与城市治理提供了交流平台。

美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。从美国的经验看，在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能不应弱化，而是如何解决“错位”、“越位”，向服务、指导、协调、监督上转变。

【注释】

[1]踪家峰、郝寿义、黄楠.城市治理分析.河北学刊，2001（6）.

[2]王佃利.政府创新与我国城市治理模式的选择.国家行政学院学报，2005（1）.

[3]张庆才.西方新城市管理：理论轮廓与反思.公共管理学报，2005（3）.

[4]杨汝万.发展中国家的城市管治及其对中国的启示——全球化背景下的亚太城市.北京社会科学出版社，2004，第213页.

[5]卡罗尔·巴克霍尔茨.企业与社会：伦理与利益相关者管理（第五版）.黄煜平等译.机械工业出版社，2004，第3页.

[6]Milton Friedman.Capitalism and Freedom.Chicago University Press，1962.

[7]F.A.Hayek.The Corporation in a Democratic Society：In Whose Interest Ought It and Will It Be Run?［A］H.I.Ansoff，Business Strategy［C］.Harmondworth，1969.266.

[8]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析.蒋兆康译.中国大百科全书出版社，1997，第544～547页.

[9]转引自斯蒂芬·P·罗宾斯.管理学.中国人民大学出版社，1997，第96页.

[10]彼得·F·德鲁克.管理——任务、责任、实践.中国社会科学出版社，1987，第81～82页.

[11]Archie B.Carroll.Stakeholder Thinking in Three Models of Management Morality：A Perspective with Strategic Implications［A］.The Corporation and Its Stakeholders：Classic and Contemporary Readings［C］.University of Toronto Press，1998.139～170.