中国都市区空间发展的特征

6.3.1　中国都市区空间发展的特征

中国都市区自1978年市场化分权改革以来，由于市场与公民社会的迅速发展使得都市区治理结构发生了很大转变。一方面，在政府内部由于分权化对于下级政府的激励使得都市区范围内的空间发展主体逐渐多元；另一方面，市场与公民社会在政府控制、引导的范围内发展的自主性日益加强，并在很多层面影响政府的控制和引导。这种“类多中心”的治理结构使得空间的发展最终成为多方博弈的结果，呈现出两种秩序交融、叠和的特征。总结中国都市区转型期的空间发展，基本呈现出以下3个主要特征:

1）空间形态呈现明显拼贴特征

当代中国都市区空间形态的拼贴特征直接源于城市快速发展时期两种空间秩序的叠和与交融。根据上面对于“类多中心”结构作用空间发展的机制分析可以看到，一方面政府为实现特定的目标而直接参与空间的发展与建设，于是城市空间在政府有目标、有计划的改造与拓展下呈现出明显的组织或计划秩序；另一方面，市场与公民社会沿着阻力最小的方向渐进地充填、扩展都市区空间。由于这两种力量型构空间的机制存在差异，因此它们在都市区快速发展时期的同时作用，就会使都市区空间呈现出不同秩序特征的区域相互拼接的特征。这种拼贴特征几乎是中国当前都市区空间的普遍特征，拼贴的情况大致有如下几种:

（1）历史古城与新城之间。在都市区快速发展的过程中，旧城保护与新城开发成为许多政府工作的重点。在新城开发过程中，政府的特定目标在其主导的空间发展中往往体现得非常明显，于是新城与旧城的空间特征对比也就比较突出。比较典型的都市区如苏州，其古城、新区、工业园区以及吴江城区四大板块在空间上的拼贴特征极为鲜明。

（2）开发区与主城之间。开发区作为改革开放后尤其是1992年以后产生的一个新型空间单元，是政府主导的产业发展目标的直接产物。由于开发区的最初意图就是单一职能的产业发展聚集区，因此一般与主城有一定距离，并在政府的大力投入下呈现出规整的路网结构。随着企业的不断进入以及功能发展日趋综合，开发区的空间开始逐渐充实，并对主城的空间发展形成一定引力作用，使得更多市场与社会活动开始充填于主城与开发区之间的空间，最终促使都市区空间融合一体。但在空间特征上，开发区所具有的规整、匀质的空间形态与主城逐渐拓展的形态形成了较为鲜明的对比，整个都市区空间的拼贴特征相当明显。从常州市1995与2002年的空间发展现状基本可以看到这一情况（图6－4）:1995年常州的空间发展基本是沿交通干线指状扩展态势，中心与外围特征比较明显。随着常州经济开发区的发展建设，城市空间原有的指状扩展逐渐被打破，开发区发展改变了都市区原有的空间结构，空间的拼贴特征日益明显。此外，许多新区以及独立的大学城与开发区也具有相类似的特征。

（3）融入都市区的中小城镇与都市区空间之间。在都市区空间快速拓展的过程中，有许多中小城镇逐渐被纳入都市区整体空间之中，这些中小城镇自发发展所形成的空间特征与都市区总体拓展的空间秩序之间一般都有比较明显的差别。这种情况在城镇密集地区非常普遍，如广州都市区与番禺、花都、新塘等城镇之间，都市区自上而下的整体秩序与相对多中心的自下而上发展使得空间呈现出多样拼贴的整体特征（图6－5），老镇区、外来高档居住板块（如碧桂园凤凰城）、各类工业区在空间上的拼贴特征十分明显。

图6－4　常州都市区空间发展比较（1995、2002）

资料来源:常州市规划设计院

图6－5　广州市新塘镇空间发展现状图（2004）

资料来源:上海同济城市规划设计研究院，2004

2）空间结构初步形成多中心格局

由于“类多中心”的治理结构，政府总试图保持其在都市区空间发展中的主导作用，然而实际的控制能力已经很弱。例如上海的空间实际发展已大大偏离了总体规划，城市建设遍地开花，广州都市区更是多元发展的典型。因而，组织或计划秩序虽然仍是都市区空间发展的主导特征，但空间多中心特征已经初步显现。随着市场化分权改革的不断推进，一方面都市区政府内部通过市与区、县的分权，使得在都市区范围内空间发展的主体日益多元化；另一方面，市场与公民社会的发展使得市场网络逐渐与都市区社会生活需要相配合，经济活动的多中心逐渐形成。政府与市场、社会发展的日渐多元使得都市区空间结构逐步显现出多中心的格局。

随着都市区内部的明责分权，区、县政府发展地方经济的积极性被极大调动，成为都市区空间发展的直接主体。由于行政区经济的存在，同级政府之间的发展竞争，使得都市区发展以各次区域为单元呈现出多中心发展的态势。都市区政府为了满足各区政府的发展需求，常常通过行政区划调整在发展空间给予支持，如许多中国都市区纷纷通过行政区划调整将原有的城区变成城乡兼具的混合区，从而给予各区均等的发展条件（主要是发展空间）以利于各区竞争。在行政区划调整阻力较大的情况下，则常常在空间充裕的区设置发展“飞地”以满足发展空间不足区的需要。如在广州都市区，越秀、荔湾、东山区均为城市建成区，基本没有进一步的发展空间，于是广州市政府在白云区为上述三区分别设置产业园区。此外，改革过程中设置的新区或开发区，往往被给予较高的行政级别、采用相对独立管理的模式，使得这些新区或开发区逐渐成为都市区空间发展中又一相对独立的主体。虽然众多的发展主体在其各自区域内部依然推行政府主导的单中心发展，但在都市区整体层面一个相对多中心的空间发展格局和结构随着各次区域的发展逐渐显现。当然在现有体制下，增量拓展的过度推进或强行推进，往往导致存量空间优化改造的相对无所作为。

在各级政府推动都市区空间拓展的同时，社会生活需要与市场网络的配合逐渐地改变了都市区的空间职能，商业与公共服务中心逐渐呈现出多中心、网络化的特征。分权化对于市场和公民社会的促进，使得企业和个人的经济自主权日益独立，经济活动的空间分布逐渐根据社会需求按照“中心地”规律集聚。当然，这种集聚往往也与地方政府的推动密切相关，于是都市区空间受次区域政府、市场和社会的共同作用，空间职能的多中心特征日益呈现。

3）空间发展依然高度集中

中国都市区自1978年市场化分权改革以来，中心城区的用地结构随着市场规律的深入作用逐渐趋向合理。尤其是1990年代以来，随着中心城区“退二进三”的逐步推进，城市空间开始不断向外扩展，都市区圈层结构逐渐显现。然而都市区的集聚程度，并未随着都市区向外扩展而逐渐降低，空间发展依然高度集中。对比中国都市区与国外都市区人口的空间分布可以看到（图6－6、图6－7），中国都市区人口主要聚集在半径10km的范围内，人口密度相当高，越向外围人口分布越少，人口密度迅速降低，尤其是上海。对比于伦敦、纽约、巴黎和洛杉矶，这些都市区一般在半径10～20km的范围内人口分布最多，20～30km范围内的人口比重也较大。整体而言，国外大都市区人口在半径50km范围内的分布比较均匀，密度变化不是非常剧烈，而中国都市区人口除特殊原因如深圳外，基本高度集中的分布在半径10km范围内，中心与外围人口密度对比比较强烈，空间发展的集中程度很高。

图6－6　中外大都市区人口总量空间分布比较

资料来源:Chreod Ltd，2003

在都市区快速发展的过程中，市场规律的作用会使空间发展出现向心集聚、集中发展的阶段，然而如果高度集聚则可能不仅仅是市场规律作用的结果。基于上面对转型期都市区空间发展机制的分析，可以认为中国都市区空间发展的高度集中与都市区治理结构具有密切关系。在单中心的治理结构中，治理的优先顺序一般是围绕权力中心先近后远、先中心后外围的，这样就必然使得都市区公共物品与服务的供给水平呈现由中心向外围逐渐降低的情况。尤其在都市区治理能力有限的情况下，中心与外围的差别就会显得更为突出，而这种差异无疑成为中心城区吸引人口集聚的主要动力。例如轨道交通以及其他基础设施建设的优先次序，中心城区的高强度与外围的滞后对比非常鲜明。中心城区的集聚程度越高，要求政府的治理投入就越大，于是就会形成这样一个循环，即“人口集中—加大公共投入—吸引力增强—人口进一步集中”。显然这样的循环过程只会不断加大都市区中心的集聚程度与开发强度，形成“越来越”（more and more）的关系。当然，随着中国都市区治理“类多中心”结构的出现，空间的高度集中将有可能在一定程度上得到舒缓，但高度集中的发展态势可能仍将在一定时段内持续。

图6－7　中外大都市区人口密度空间分布比较

资料来源:Chreod Ltd，2003

对于中国都市区空间的高度集中发展与治理结构的相关关系，通过政府行政中心搬迁所产生的巨大意义基本可以得到进一步证明。行政中心一直是中国当前城市规划建设中一个十分重要的“经营”要素。在城市开发过程中，行政中心搬迁往往成为最为重要的推动因素，被视为政府推动城市开发的重要信号，它一般意味着政府将直接加大公共投入以确保开发成功。市场与社会看到行政中心搬迁的信号后，往往会跟进开发。在当前中国都市区扩展的过程中，行政中心搬迁对于城市空间结构演化、城市开发进程的影响非常明显，许多城市通过行政中心搬迁实现了城市多中心发展的目标，以至于在中国行政中心搬迁业已成为推动城市开发成功的重要手段。中国的行政中心为什么会有如此巨大的意义，为什么会引起市场与社会如此的关注？答案的关键就在于行政中心背后的权力中心所拥有的资源支配能力及其对空间发展的意义，它的选址建设改变了都市区治理的空间优先顺序，越是靠近行政中心无疑可以获得更多政府公共投入的溢出效应。