行政区划与中国都市区的发展

6.2　分权化、行政区划与中国都市区的发展

分权化（decentralization）是一个涉及多种形式、不同层次、不同程度的权力调整和分配的概念。世界银行（1999）将其界定为，因公共职能将权力和责任从中央政府向下一级或准独立自主的政府组织或私人部门的转移（Litvack，Jennie，Seddon，1999）。因此，分权化既包括纵向的中央向地方的分权，同时包括横向的政府向市场、社会的分权（Harald Fuhr，2000）。即一方面，分权化是在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权和财权分配而进行的权力、责任转移过程，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，具有政府间权力、利益关系调整的属性；另一方面，分权化指不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公共社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构（Bennett，1990）（图6－2）。世界各国的分权化改革实际上就是以多种分权形式在不同政策领域以不同力度进行的政策组合。

图6-2　当代中国分权化改革的基本结构

中国1978年以来的经济改革的实质就是在行政分权（administrative decentralization）的框架下引入市场机制，通过对外开放与国际经济接轨，通过权力下放即行政分权推行经济自由化和市场化（钱颖一，2003）。分权化、市场化和全球化（对外开放）是中国近30年来保持经济高速增长的制度基础，同时也是引发中国政治经济发展诸多问题的直接诱因。认识行政分权框架的特征是理解中国改革的政治经济学特点与要义的切入点（吴国光，2004），当然也是理解中国城市或大都市发展特征的切入点。因为，城市的发展与政治、经济、社会的发展密切相关，城市的发展不仅是政治、经济、社会发展在空间上的投影，城市本身就是社会（Castells，2003），即所谓的“社会空间统一体”（socio－spatial dialectic）。