运用“参与式”方法破解扶贫开发与环境保护的难题

丁　一　马盼盼

“5·12”汶川特大地震灾害致使小金县经济社会各项事业遭受沉重打击，交通、通讯、能源等基础设施严重毁损，农业、工业、第三产业和广大群众财产遭受严重损失，被国家确定为汶川特大地震灾害重灾县之一。灾情发生后，在党中央、国务院的关怀下，在江西省的鼎力支援下，在省、州各级部门及社会各界的大力帮助下，小金举全县之力，奋力抗震救灾，开展灾后恢复重建。

一、“参与式”项目实施情况和效果

(一)小金县虹光村社区面临严峻的环境挑战

四川省阿坝州小金县虹光村社区，既属川西少数民族地区，又是典型的半农半牧村。境内既有高山草甸灌木丛，又有常绿针叶林等特殊的地理地貌，村民农业生产既有蔬菜种植、生猪养殖，又有牦牛养殖，传统文化和自然资源等独特的生产生活方式，社区面临人口、资源、环境与扶贫的严峻挑战。

第一，自然灾害造成的环境问题。2008年特大地震灾害，造成虹光村社区大面积的植被破坏，部分山体松动，甚至出现垮塌现象。灾后重建又形成新的环境问题，如开山造路，直接破坏了植被，引起水土流失，尤其是在震后山体松动的情况下，滑坡情况更比震前严重。

第二，农业生产造成的环境问题。虹光村社区村民主要收入来源是莴笋种植，由于海拔高、地温低，农户需要用地膜保持地温。但是农户没有回收地膜的意识，而是直接将地膜翻在地里，从而破坏土壤结构，导致地力下降。蔬菜种植中滥用农药的情况大量存在。由于大规模连片种植单一品种蔬菜，病虫害越来越严重，只能靠农药来控制。同样，大面积种植蔬菜，传统农家肥已经远远不够，农户为了提高产量而大量使用化肥，导致土地板结、地力下降。

第三，养殖业造成的环境问题。虹光村社区有丰富的草山、林地，为农户养殖提供了优良的条件。近年来，社区村民因过度放牧，牧场已有退化迹象，表现为草场灌木丛面积扩大、毒草增多。村内多户村民以养山羊为生，因为山羊吃草根，若不加以控制，会使当地植被大面积遭受破坏。

第四，农牧民生活方式造成的环境问题。山村村民原本居住相对分散，生活污水随意排放并不构成严重的污染问题，但是灾后重建农户集中居住后，各家随意排放生活污水已成为环境问题。集中居住后还产生了许多生活垃圾，如装饮料的塑料瓶随意丢弃，废弃电池、旧电器等无法循环利用，也影响了当地的生态环境。

(二)小金县虹光村社区环境改善的诉求

现有环境状况给小金县虹光村社区成员的生产生活造成了明显的损害。一是自然灾害频发直接危害社区农户的生活。如泥石流、滑坡等逐年增加，农户居所安全无法保证;地震后水质恶化导致饮用水不安全，直接威胁着农户的生命健康。二是资源的过度利用和农药化肥的滥用不仅破坏了土壤肥力，影响农业生产，还带来农业面源污染，影响当地水质和下游水质等。三是生态变得更加脆弱，不及时治理河流上游地区的环境，会直接影响到下游的生态环境。四是环境恶化破坏社区的可持续发展能力。废弃薄膜破坏土质导致土壤肥力下降，影响长期生产能力;社区卫生条件恶化影响农户身体健康，阻碍社区发展等。

小金县是国家确定的“5·12”汶川特大地震重灾县之一。2010年，小金县成为阿坝州结合灾后恢复重建、牧民定居行动计划、扶贫开发工作的重点之一，选择将虹光村社区打造成“幸福美丽家园”，更能够体现扶贫与环境改善项目意义。2011年，成都蜀光社区与小金县合作，确定借助“幸福美丽家园”扶贫项目，在虹光村社区运用“参与式”方法开展扶贫与环境改善项目试点工作。

(三)“参与式”项目实施过程

虹光村社区环境改善行动方案实施是根据现实需求和客观条件，针对不同环境项目制定相应的管理制度和实施办法，并对项目实施全过程进行参与式的管理。

第一，退耕还林围栏建设。虹光村社区于2011年8月份争取到小金县农业局10万米的蔬菜基地围栏保护项目，将全村集中的耕地、退耕地进行围栏。因为是本社区村民采用参与式方法解决自己的问题，积极性很高，围栏建设质量非常好。修建围栏以后，牛羊不会跑到耕地啃食庄稼，不仅避免了农户的损失，也限制了牛羊啃食退耕还林的树苗。

第二，社区环境卫生管理。村委会雇佣一名保洁员，由社区发展基金利息支付200元/月的酬劳，另外安排村保洁员在村木材检查站工作，每月可得400元的工资。保洁员负责村委活动室至两河街上1.5公里的生活垃圾收集、田间地膜的收检、疏浚排水沟和垃圾的集中焚烧。保洁员每天早晚两次对该地段的垃圾进行收集，根据垃圾量每3～4天进行一次集中焚烧。目前，社区环境卫生管理活动取得良好效果，该路段环境得到很大的改善，在路上及周边很难在看到生活垃圾遍地、农膜纷飞的景象，以前无人疏通排水沟导致田地、淹没住房进水和道路泥泞的状况也完全消失。

第三，社区农药化肥管理。虹光村社区一直在给农户宣传减少农药化肥使用量、增加农家肥使用的好处。近几年由于蔬菜种植面积的不断扩大，农药化肥的使用量也在不断增加，农户确实发现了使用化肥农药既增加了生产成本又带来了严重的环境问题的坏处。2011年虹光村社区有几户农户率先减少化肥的使用量，增加农家肥的使用，并尽量避免使用农药。同时，蔬菜种植地里套种大蒜、胡豆、豌豆等，也有效地避免了部分病虫害。目前取得的效果一般，还需要不断宣传和进一步推广。

第四，社区水质安全管理。以前虹光村社区由于农户自筹资金购买水管，一般农户都是各自铺设管道饮水。由于取水混乱且远近不一，水被污染的可能性很大。很多饮水点都是牲畜活动地，经常有动物粪便、农膜等流进水池，污染水源、堵塞管道，带来了很大的不便和饮水安全问题。2012年初小金县水务局专门针对虹光村社区的实际情况，新修建14个水池，使饮水管道直接从水源处铺设，每个水池都盖上了水泥盖，从源头上引进了干净水，避免了牲畜对饮用水的污染。

二、“参与式”扶贫实施的成效

(一)保证了社区农户的充分参与

虹光村社区扶贫与环境改善试点工作，自始至终坚持社区农户的主体作用，在每一个环节都尽力保证全体农户的充分参与。第一，在宣传动员环节，通过采用多渠道的宣传方式和多方人员的参加，保证全体农户了解环境改善活动目的和内容。在清晰认识活动目的和内容的基础上，调动农户参与环境改善活动的积极性。第二，在社区环境改善管理小组的选举时，确保整个过程公平、公正、公开，村民自己提出管理小组成员的筛选标准，选出自己信得过的人。第三，在社区环境问题识别和环境改善行动方案制定的过程中，为全体村民营造自由表达意愿与交流的氛围，鼓励村民反映自己面临的环境困扰，对环境改善行动提出建议。第四，在环境改善行动方案实施的过程中，通过村民大会和张贴公示，保证全体村民知晓工程建设进度和财务收支情况，同时村民也是工程建设者和项目监督人。

(二)构建了环境扶贫资金使用的长效机制

投入虹光村扶贫与环境试点活动的扶贫资金通过灵活的设计安排，真正实现了“小资金撬动大效用”，既从额度上提高了使用效率，又实现了资金的可持续使用。第一，发挥了扶贫资金的杠杆作用。资金直接用于社区环境卫生改善活动的工程建设，同时向上级有关部门争取更多的资金支持，发挥了小额资金建设活动吸引更多资金的作用。同时纳入社区发展基金本金，资金滚动产生的利息用于支付社区环境卫生保洁员的工资，发挥了小额资金撬动环境保护活动可持续的作用。第二，推动了环境保护行动的可持续性。以往扶贫项目往往掉入为了项目而开展项目的“项目主义”怪圈，项目实施以完成项目建设活动为目的，实施效果不具持续性和推广性。^[1]虹光村社区扶贫与环境保护试点工作既拓宽了扶贫项目的环保视角，又推动环保意识深入社区内部。

(三)创新了扶贫与环境保护行动的思路

农村贫困地区的环境问题，是当前扶贫开发活动面临的一大挑战，^[2]关于如何解决扶贫开发与环境保护之间的问题，传统的思维往往局限于需要大额资金投入的环境治理工程建设。然而，虹光村扶贫与环境保护试点工作实施取得的显著成效表明，农村贫困地区环境保护行动需要的是社区主导参与来实现社区环境保护的可持续，这是对扶贫与环境保护行动思路的创新。虹光村扶贫与环境保护试点工作的总体思路是“以社区为主导，瞄准社区环境诉求，构建社区环境保护能力”。虹光村瞄准社区农户的环境改善需求，实施以社区农户为主体的环境保护行动，切实解决了虹光村的环境问题，更重要的是实现了农村贫困地区环境保护的弹性和可持续性。这主要表现在:一是在扶贫项目进入之前，按照环境影响大小进行筛选排序，对于环境破坏大的项目要坚决予以剔除。二是对要实施的扶贫项目进行环境影响分析，找出可能带来的环境问题，并结合社区已有的环境问题，制定出结合社区现有资源就可以操作的环境保护行动方案。三是社区居民增强了环境保护的自我意识和行动能力，在日常的生产生活中会注重环境保护，并在今后的项目实施的设计和操作过程中，都会关注环境保护，将环境保护作为项目活动的必要内容。

(四)提高了社区环境保护能力

与以往的贫困地区环境保护活动相比，虹光村扶贫与环境保护试点工作取得的最大成效是构建了社区自我环境保护能力。解决农村贫困地区的环境问题关键在于开展社区能力建设活动，建立社区自身的环境保护能力，从而保证社区环境保护的可持续性。虹光村在开展扶贫与环境试点活动的过程中，通过社区自身环境问题识别、社区环境保护行动方案制定、社区环境保护行动实施等活动，树立了村民环境保护意识、激发了村民环境保护积极性、培养了村民环境保护的思维习惯、建立了村民环境保护的行动力。社区环境保护能力体现在，社区能够自觉地将环境保护作为社区公共事务治理的必要内容，社区成员在日常生产生活中修正自己的行为，同时对社区出现的环境问题能够提出应对解决的方案。当新的扶贫项目进入社区后，社区首先自主地识别环境问题，其次针对存在的环境问题和潜在的环境挑战，提出环境保护行动计划，然后在整个项目实施的过程中，坚持把握环境保护的基本行动原则，并将社区环境保护作为项目验收评估的重要指标。

三、扶贫与环境改善活动的几点启示

(一)农户是扶贫与环境保护行动的主体

扶贫与环境改善活动要瞄准农村贫困地区农户的需求，并通过能力建设使社区农户的需求得到实现。贫困地区环境改善活动中社区农户是首要参与主体，而政府、企业与民间组织(NGO)是不可或缺的参与力量，在项目实施过程中参与主体和参与力量都发挥着不同作用，但是过去在贫困地区开展扶贫和环境改善活动中却往往忽视了社区农户的主体作用。因此，改变原有的参与方式，让社区农户充分表达自身的诉求，由下而上、从内到外，才能真正保证社区每一位农户都能表达自己的意愿。扶贫开发与环境改善，需要通过当地政府的能力建设，使社区贫困群体充分融入扶贫与环境改善项目的设计、建设、监督、管理各个环节，从而使扶贫与环境改善项目实施真正体现社区全部农户的主体地位和作用。^[3]

(二)项目实施要从社区实际出发

环境保护行动要瞄准社区实际的环境改善诉求。传统的扶贫开发项目往往忽略了对社区带来的环境影响，有些扶贫项目虽然考虑了对社区的环境影响，但是问题的认识和行为应对是由社区外部主导的，社区自身没有表达环境诉求的机会。环境保护行动，应该深入社区进行调查了解，为社区创造表达环境诉求的机会，既能了解社区真正的环境改善需求，又能在与农户交流的过程中树立农户的环境保护意识，在鼓励农户表达的同时调动环境保护的积极性。^[4]实践证明，农村贫困地区的环境改善活动不是只有依赖大额的资金投入和大项的工程建设才可以有效解决的，相对地，结合农村贫困地区现有掌握的有限资源，也能够取得有效的环境保护效果。

(三)尊重社区传统，注重发挥基层组织作用

社区环境保护行动要瞄准社区的实际需求，并依靠社区成员实施完成的。除了充分调动社区成员的参与和利用社区现有的资源以外，还应该尊重社区传统，依靠社区基层组织力量。如，虹光村是民风朴实、民俗丰韵的村子，村两委工作非常得力，得到全体村民的支持和信任。因此，灾后重建项目中，村两委成员被推选为项目管理小组，而基于在该项目中的工作表现，又被村民一致推举为环境保护管理小组。尊重社区传统，不仅要尊重社区传统的民俗文化，还要尊重社区事务的传统治理模式，以不为社区带来新的矛盾为底线，协调社区组织关系，充分发挥社区组织作用。

(四)有效整合政府、社会的项目资源

小金县虹光村社区扶贫与环境试点工作整合了不同项目的资源，发挥了不同项目的作用，使不同项目整合之后产生了更大更具可持续性的效应。首先，政府扶贫项目(如幸福美丽家园建设项目)具有资金大、内容广的特点。将环境保护的视角纳入政府扶贫项目当中，结合现有资源开展部分环境保护行动，吸引政府项目关注环境保护;其次，有效整合非政府扶贫项目与环境保护项目的物质资源，包括资金的有效整合(如把环境保护项目资金滚入社区发展基金本当中)和实物性资产，主要解决政府扶贫项目实施以后遗留的或者滞后出现的环境问题;最后，县级管理部门应该了解不同项目之间的契合点，在项目实施之初，提出不同的项目有效结合互补的思路。对于来自社区的不同项目之间的协调需求，倾听社区的思路想法，熟悉社区的真实状况，筛选社区的现有资源，给予社区有效的项目支持。

(五)构建“政府投入、社区主导、NGO协助”的扶贫与环境保护创新模式

政府应当在扶贫活动中设计环境保护专项投入。传统的开发式扶贫忽略了对农村环境保护的关注，贫困地区的环境正在步入“先开发后治理”的尴尬。政府作为贫困地区扶贫的投入方，除了在项目选择时增加环境影响评价以外，还需设置专项资金用于贫困地区环境保护。如虹光村扶贫与环境保护试点工作中，雇佣保洁员、植树绿化、新建工程整理等活动，都需要专项资金的支持。

由“政府主导”转变为“社区主导”，实现有效的环境保护行动。以往的政府主导项目没有从社区的实际条件和农户的实际需求出发，投入大量的资金却没有取得理想的效果，修建的工程设施没有得到有效利用，社区没有实现可持续的环境保护行动。相比较而言，社区主导实施环境保护行动，能够有效地发现社区现有环境问题、挖掘社区实际掌握的资源、瞄准社区农户的真实需求，从而设计并实施能够解决与社区农户生产生活相关的环境卫生改善行动。社区主导是由社区农户集体决策、管理、实施，社区真正拥有项目并享受项目带来的好处。

通过NGO提供技术支持，在社区内部开展能力建设活动。在社区实施能力建设需要一个或几个载体和工具，这些载体或工具及其活动都是社区能力建设的内容。NGO组织就能成为社区能力建设的载体。例如，通过NGO组织完成社区资金运作项目(如社区发展基金)，或具体工程建设项目(如环境保护活动)。在贫困农村地区实施的扶贫与环境改善项目中，通过NGO组织的技术支持，使社区绿化、村社垃圾处理、土壤保持等等环境改善的活动都可以作为社区能力建设的工具。实践证明选取合适的NGO组织作为社区事务能力建设的工具，能够有效地提升扶贫开发与环境改善活动的能力建设。

［原载《西南民族大学学报》(人文社会科学版)，2013年第10期］

【注释】

[1]张娟、王荣党:《参与式扶贫开发模式探析——以云南为例》，载《经济研究导刊》2012年第15期。

[2]杜受祜:《民族地区西部大开发效应研究》，北京:中国大百科全书出版社，2011年。

[3]王永平、周丕东:《参与式发展与农村可持续扶贫开发——亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目个案分析》，载《美中公共管理》2006年第1期。

[4]尚明瑞:《扶贫开发与西北少数民族地区的生态恢复重建及环境保护问题研究》，载《社会科学战线》2011年第4期。