养老保险单位缴费16%纳入个人账户

社会保险制度的反贫困效果主要取决于制度设计理念和制度的实际运行状况，这就涉及社会保险制度改革的政策取向。以养老保险为例，养老保险作为一种公共保险制度应该是低水平、广覆盖。但是，目前我国养老社会保险的问题恰好是水平偏高、覆盖面过窄。在一些西方福利国家，实现养老金低水平、广覆盖的通常做法是国民年金，而我国目前缺少带有普遍性的国民年金。就我国目前的情况来看，在当前养老保险体系之外再建立一套国民年金系统，不失为解决我国当前养老保险覆盖面过窄问题的选择性方案，但它们在实际操作中难度却很大。新制度的建立首先面临的是资金问题。由于国民年金通常是不缴费的，而国民年金将覆盖大量的低收入者，因此政府必须要有大量的资金投入才有可能保证制度的正常运行。在这种情况下，与其另建一个制度，还不如在原有社会保险制度框架下进行调整，可能是更明智的选择。

那么现有养老社会保险制度如何调整呢？本人认为：降低现有养老社会保险的保障水平，同时尽快提高覆盖面，通过覆盖更多的低收入者来增强现有养老社会保险制度的反贫困功能。按照多层次养老体系的构想，我国目前最大的问题是第二层次的养老支柱（补充养老保险）未发展起来。从单位和企业的角度来讲，如果第一层次的保障水平（公共养老保障水平）已经非常充分的话，那么势必丧失推动补充养老保险制度建设的动力。从政府的角度来看，如果大部分人仅靠养老社会保险就能够充分保障退休后的生活，那么就没有必要去推动建立多层次的社会保障体系。因此，养老社会保险进行改革需要适当调整现有养老保险待遇差异，使受益水平更多地向低收入者及其家庭倾斜，这可两个方面考虑：第一，探索如何减少个人账户对养老金差异的影响。养老社会保险作为一种公共养老保险，制度理念应该是保障基本水平，并且是每个劳动者都应该享有，以最大限度的发挥反贫困功能。我国目前养老社会保险覆盖面窄且待遇不均衡是一个人所共知的问题。但是，在我国养老社会保险制度的改革过程中，并没有通过改革缩小养老社会保险的待遇差距。特别是个人账户的引入以及2006年政府决定做实个人账户以后，未来个人退休金待遇的差距有可能进一步加大。此外，由于个人账户空账运行多年，政府不得不将有限的资源去做实个人账户，这势必影响养老社会保险进一步扩大覆盖面。因此，如何做实个人账户应该是一个需要进一步探讨的问题。就当前的情况看，取消个人账户已经不可能了，关键问题在于如何减少个人账户对养老金差异造成的影响。第二，加强养老社会保险的反贫困设计。在现有养老社会保险的制度框架下，在计发办法上进一步向贫困群体的倾斜，可以考虑引入退休者的亲属（如配偶、未成年子女、需要赡养的父母等）分享退休金的权利。此外，还要加强养老社会保险与社会救助的制度衔接与配套，以避免产生社会保障制度无法覆盖的人群^[4]。

医疗保险制度同样也存在受益水平差异过大的问题。调整医疗保险受益可以从两方面来考虑：第一，调整公费医疗和城镇职工基本医疗保险的受益水平，降低制度间的不平等。从我国目前的情况看，公费医疗的受益水平明显比城镇职工基本医疗保险要高得多。针对这种情况，改革的思路有两条：一是提高城镇职工医疗保险的报销比例，放宽报销的条件（包括降低起付线、提高封顶线等），以增加医疗保险的总体受益水平。二是可以在时机成熟的时候将事业单位的公费医疗制度改为医疗保险制度。从长远来看，第二条思路是更有效的选择，也应该成为改革的发展趋势。第二，医疗保险的缴费和受益向低收入者倾斜。从目前城镇职工医疗保险制度的缴费和受益来看，对低收入者的倾斜并不明显，甚至出现不利于低收入者的倾向。以缴费为例，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中规定职工缴费率一般为本人工资收入的2%，但这2%的缴费率对于高收入者和低收入者的家庭生活影响是不同的。对于每月只有400元收入的人来讲，每月8元的保险费意味要挤占基本生活开支的一部分。而对于月收入达5　000元的参保者而言，拿出100元来对他们几乎没有影响。因此在缴费上可以考虑将给低收入者予以一定的补助，以抵消因为缴费对不同收入家庭带来的影响。在医疗保险受益上，也可以考虑按收入制定不同的起付线和封顶线，以使低收入者和重病患者通过医疗保险获得更多的受益。

除了对社会保险制度的框架进行调整以外，让那些没有社会保险的低收入劳动者参加社会保险是最重要的反贫困途径。就我国目前的情况来看，扩大覆盖面的重点应关注非正规就业者。由于传统社会保险制度设计以正规就业为基础，通常都需要在雇主和雇员共同缴费，而非正规就业者要么没有雇主要么没有固定的雇主。虽然自雇者也可以自己到社保经办机构缴费参加社会保险，但是这并没有强制性，因此非正规就业者的社会保险参与问题是一个带有普遍性的难题。那么如何解决好非正规就业者参加社会保险问题呢？这可以从以下几个方面入手：

第一，加强非正规就业者参保的相关立法和政策建设。我国目前的社会保险制度是为传统正规部门就业的职工设计的，对非正规就业群体相关制度支持不够。而非正规就业者的制度障碍从根本上来说是由于他们与雇主无劳动合同，这导致他们无法与用人单位建立劳动关系，进而使得雇主往往以此为由拒绝为他们提供社会保险。因此政府应该尽快出台全国性的政策，明确非正规就业者的法律地位，确保非正规就业者的社会保险关系管理有法可依。特别是应当在相关法律和政策中强调农民工的国民待遇，在确定其正规劳动关系的前提下平等的享受社会保险。在非正规就业者的社会保险关系建立问题上，应当以缴费而不以有无劳动关系确定是否参加社会保险并建立社会保险关系，是扩大社会保险覆盖面的更现实的选择。劳动者个人到社会保险经办机构办理参保登记、缴费，就应当作为建立正常社会保险关系的一种方式。此外，应加快户籍制度改革，通过建立起城乡一视同仁的户籍制度打破城镇居民和农村居民界线，允许农民工以个人名义异地参加社会保险并缴纳社会保险费。同时，应当尽快研究社会保险关系的跨地域衔接问题，让更多的非正规就业者在职业流动的条件下连续享受社会保险待遇。

第二是非正规就业者的缴费问题。非正规就业者的缴费障碍包括两个方面：一是由于没有劳动关系或劳动关系不稳定导致没有雇主缴费（例如自雇者）或者经常变换雇主缴费。二是由于职业流动或者收入变化导致缴费缺乏连续性。因此，建立有别于正规就业者的缴费机制是将非正规就业者纳入社保的关键。以养老保险为例，非正规就业者的缴费机制可以在以下几个方面做适当调整：（1）鉴于非正规就业者收入偏低且不稳定，为促进非正规就业者的积极性，缴费进入社会统筹的比例可适当小些，缴费进入个人账户的比例可适当大些。鉴于非正规就业者职业流动性较大，可以根据具体的用工情况（如中止就业、阶段就业或小时工等）由企业和职工在法定最低标准基础上决定缴费数额和方法，并保证账户的可携带性。当非正规就业者需要流动时，其个人账户应该跟随其一起流动，也可以一次性提取现金。（2）对于城市生活困难的低收入群体，可考虑通过政府补贴部分社会保缴费的办法来推动其参保和续保。从政策影响来看，通过政府补贴社会保险缴费促进就业比单纯发放生活费往往更有效。政府补贴社保缴费不仅通常低于补贴生活费的支出，而且这种补贴缴费有利于促进非正规就业者获得更多的工作机会、增强其社会归属感和工作成就感。（3）对于农民工的缴费问题，可考虑通过财政补贴鼓励低收入农民工参保。对招收农民工的企事业单位，还可考虑按其缴纳的保险费额度，给一定期限和比例的税收减免，以提高企业和农民工缴费的积极性。

第三是社会保险的服务和监督。由于非正规就业者的劳动关系不稳定或无法形成劳动关系，因此必须改变传统社会保险服务方式，其中最重要的是服务要直接面向劳动者，而不是依托用人单位。在具体操作上，可考虑非正规就业人员多点缴费办法。例如在有条件的地区，职业介绍、人才交流、档案代管或劳保事务代理机构都可作为缴费点，服务对象到一家机构就可以办理所有参保、缴费手续。社会保险的监督机制对于扩大社会保险覆盖面也非常重要。各地应建立包括税务、政法以及企业主管等部门参加的联合制约机制，督促企业参加社会养老保险并按时足额缴纳保费。同时还要强化社会监督，对违法者依法惩处。

除了社会救助和社会保险以外，充分发挥社会福利的作用对于预防城市贫困也非常重要。在计划体制下，单位福利对于防止城市贫困功不可没。在新的历史条件下，恢复传统单位福利已经是不可能的，因此必须重构我国的社会福利体系。总体看来，新的社会福利体系可以考虑从以下两方面来预防城市贫困：

第一是通过社会福利和服务直接救助弱势群体，主要包括老年人福利、残疾人福利、妇女和儿童福利等。从我国目前的情况来看，这些社会福利服务比较缺乏。例如，我国目前只有面对特殊儿童（例如孤儿、残疾儿童、流浪儿童等）的特殊儿童福利，而缺乏针对普通家庭普通儿童的儿童福利（例如家庭津贴等）。儿童福利的缺乏影响的不仅仅是儿童本身，而是制约了父母参与劳动力市场获得收入的能力，进而降低了家庭总收入。再以残疾人福利为例，尽管我国2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》对于残疾人教育、劳动就业、社会保障以及无障碍环境等方面都有比较详细的规定，但总的看来我国残疾人福利水平明显偏低。如果残疾人不能自由出行的话，实际上是无形中剥夺了他们接受教育、获得工作的机会，这对于他们依靠自己的力量远离贫困十分不利。

第二是通过普惠性的公共福利来预防好解决城市贫困，主要包括全民性医疗保健、教育福利和住房福利等。在中国目前的发展阶段，有条件的省份和地区可以借鉴西方福利国家的做法，加强这些方面的公共福利建设。另外，我国有深远的单位福利传统，而且单位福利在计划经济体制下也发挥了重要的反贫困效用。虽然恢复传统单位福利制度不现实，但是这并不妨碍可以探索适合新的历史时期的新型单位福利。