社会救助工作面临的困难及建议

除了收入之外，本文在定义贫困概念时主要是依据个人所面临的社会风险。社会风险是指个人和社会所面临的影响目标的不确定性（uncertainty）。社会风险是潜在的、不确定的，它随时都有可能发生。对于个人来说，社会风险意味着因贫困、失业等问题而可能带来的个人和家庭的困境。对于社会来说，社会风险可能导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。在全球化的今天，人为的社会风险已经被无限放大。郑功成教授认为，“在经济全球化条件下，这个世界已经没有了任何稳定的工作岗位，没有风险、生活安逸的福利社会作为一种理想亦似乎离得相对遥远了”^[9]。从风险的类别来看，可以分为两种：一种是外部风险（external risk），它来自外部，是因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险；另一种是人为的风险或者被制造出来的风险（manufactured risk），它是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险^[10]。我国城市贫困都主要是人为的风险。我国从计划经济转向市场经济过程中放大社会成员所面临的社会风险，增加陷入贫困的可能性。这些制造风险的因素包括：市场竞争导致部分在竞争中处于劣势地位的人成为边缘群体，贫富两极分化使社会的不平等状况加剧，大规模的下岗问题使得下岗工人的社会风险突然无限增大，社会保障制度的改革大大降低原有的社会风险防范功能，医疗制度、教育制度和住房制度改革也增加部分利益受损者的社会风险。因为绝对贫困者的贫困原因主要是个体自身的因素造成的，而相对贫困者的贫困原因则更多的与社会制度（尤其是转型）有关。因此，与绝对贫困者相对，相对贫困者面临的社会风险更多的是人为的社会风险。

对于人为的风险，吉登斯认为人类社会所能做的选择是不断进行制度革新。一方面，人类社会建立了很多制度来化解，即“风险制度化”，例如社会保险制度、社会救助制度等等。另一方面，当制度建立以后，由于监督制度的缺位或者制度设计的缺陷等原因，制度本身会产生更多的人为风险，即“制度化风险”，例如福利国家危机。而面对制度化风险，政府需要进行制度革新，以形成更多更好的制度安排来化解和防范风险。从社会风险化解情况来看，我国通过近些年来的社会救助制度建设，已经基本上形成了能够避免社会成员的生存危机的社会救助体系，见表1-3：

表1-3　中国城市地区社会救助项目概览

续　表

资料来源：根据尚晓援：《中国社会保护体制改革研究》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第219—221页表补充和整理。

从表1-3可以看出，改革开放30年后，政府重新构建了针对城市最贫困者（绝对贫困者）的比较完善的救助机制。改革开放前主要靠单位对职工进行救助的局面基本上被国家救助所替代。从救助的群体类型来看，包括低于贫困线的城市贫困人口、城市三无人员、精简退职职工、内战和政治运动受害者、突发性事件造成的临时性贫困居民、受灾人口、符合法律援助条件的中国公民和中外籍被告人、伤残/牺牲军人（警察）等优抚安置对象、无家可归者、失业/下岗职工等。从救助领域来看，包括收入保障、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、就业帮助等。从救助的原因看，包括一般性的贫困救助、灾害救助、突发性事件造成的临时性贫困救助等。从救助的形式来看，包括现金救助、实物救助和提供服务等。因此可以说，当前中国社会救助制度设计考虑到几乎所有可能给国民带来生存危机的情况，那种“饿死人或冻死人”的绝对贫困警报已经基本解除。

但是生存危机的解除并非人类社会的理想，和谐社会也不仅仅是“不饿死人或冻死人”。福利国家的一般理想是希望每个公民都过上“社会可接受的”生活，福利制度能够让每个社会成员尽可能减少个人生命过程中“生、老、病、死”等社会风险，这一点从北欧国家所构建的“从摇篮到坟墓”的福利模式看得最清楚。当代中国社会政策的理想也应当超越“化解生存危机”，转而将追求社会成员社会风险的降低作为主要目标，而建立和完善城镇相对贫困群体相关社会政策体系是实现这一转变的重要途径。