2.3.3 民主建设
1. 电子政务与参政议政
在传统政务中,信息的有限性是影响人们进行理性决策的直接原因之一。现代办公模式需要适应现代社会信息量巨大、因素众多、条件纷繁复杂的特点,电子政务通过建立决策支持系统(DSS),为政府决策者提供必要的决策信息,使决策者在全面了解决策所需信息的前提下进行决策,避免了依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象,从而提高了政府决策的科学化水平。
同时,电子政务系统使决策实施情况的及时反馈成为可能。科学决策的目的在于实现决策的目标,决策的制定只完成了过程的一半,决策的实施更为重要。而且,决策是否正确只有在实践中才能得到验证,可以通过反馈信息不断修正和完善决策。
依靠网络高速、交互的特点,政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见;可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息,了解和掌握发展变化的最新信息,并据此追踪或完善决策。
民主决策制度是人民当家作主的一个重要方面,也是我国民主政治建设中应当加强的环节。尽管我们的各级政府机关都先后建立了有关决策民主化的规章制度,但往往流于形式,并未能认真贯彻实施。究其原因,有观念上的,也有手段上的。由于缺乏合适的手段,致使决策民主化往往难以落实。政府上网使这一难题迎刃而解。国家计委于1998年底在网上开设了我国“第十个五年发展计划”讨论栏目,短短五天内就有1400余人访问了该站,500多人参加了讨论。这既体现了民主,也保证了政府的决策更具有科学性。
2. 电子政务与民主决策
政府决策是政府面对需要解决的一些社会重大问题做出某种政策或行动的选择。政府决策最初多是经验决策,随着资本主义的萌芽和工业经济时代的到来,社会化大生产迅速发展,社会各生产部门之间的分工和协作日益显著,商品交换和信息流通渐趋频繁,人类社会进入了市场经济的新天地。这时候的社会生产表现出了规模庞大、结构复杂、功能综合、因素众多、变化多端、影响巨大等特点。生产、消费、流通三大领域的关系越来越错综复杂,牵一发而动全身。
在这种情况下,一个决策的失误势必会引起连锁反应,造成整个社会生产的混乱。因此,依靠个人的素养和经验进行过程简单、信息量很小的经验决策已无法适应工业经济社会的要求。
于是,按照决策的科学理论和健全的科学程序,运用现代科学的决策方法进行决策的活动出现在政府决策中,这就是现代科学决策。工业经济时代的科学决策方法经过了调查研究、科学预测、智囊协助、试点和试验等多个阶段,它实现了决策的科学化、程序化、民主化。知识经济时代电子政府的决策不仅具有工业经济时代政府决策的特点,而且更鲜明地体现了知识和信息在政府决策中不可磨灭的巨大作用,政府的决策更具科学化。
“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念,它要求决策过程必须建立在制度的基础上,经过科学的程序,广泛发扬民主,大量收集信息,充分研究论证,采用集体决策的方式,利用现代化的技术手段,把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来,把定性分析与定量分析结合起来,以期最大限度地提高决策精度。
决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主就不能广开言路、集思广益,就不能最大限度地发挥创造力。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会,事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究。这些决策方式,没有从根本上解决“拍脑袋”现象。
随着电子政府的建立,人类的社会化、组织化和信息化程度不断提高,决策主体也在逐步壮大。过去决策只是政府的事情,甚至只是政府某个负责人或某几个人的事情,很少有外界的参与。现在则是由政府决策层、各类智囊机构和专家系统,以致各种组织、社会公众共同组成决策主体,社会对决策的参与程度大大提高了。政府决策层作为决策的支持系统,虽然在决策过程中仍居主导地位,拥有对各种决策方案的最终裁定权,但是政府决策层在整个决策系统中的地位已经由“唯一”变成了“部分”。
在电子政府的行政管理领域,“小政府、大社会”目标会逐步确立,政府与智囊机构之间的职能划分十分明确,以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能,许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化,最终将达到数字化,因而也就可以脱离某种依附,变得更加专业化、专门化。科学而正确的政府决策,可以产生优化效益,有利于社会和经济的发展,有利于维护人民群众的切身利益。政府作为公共利益的代表者,其自身的性质与行为宗旨要求其工作中的决策必须正确、有效。为达到这一目标,决策过程中集思广益的民主化与充分利用各种科学成果的科学化是至关重要的。
在计划经济条件下,政府往往以指令计划管理经济事务,容易滋生长官意志、主观主义、经验主义。实施中容易出现“群众运动”或“人海战术”,结果效益不佳,甚至劳民伤财。随着改革的实施与市场经济的实行,决策民主化与科学化的进程大为改观,但在计划经济背景下所形成的决策惯性仍然残存,在一些政府决策中仍有制约的负面效应。当前,政府机构改革,不仅要缩编减人,更要优化政府决策方式,即程序的民主化、依据的科学化、效益的最大化。
在以市场经济为主导的信息时代的政府决策,应当民主化、科学化、集约化。特别是有关经济发展与经济建设百年大计的重大项目的决策,不但需要有一定的民主程序、专家论证、集纳多方意见,更需要有相关学科的知识为依据。应当建立起决策民主化的程序和决策科学化的硬件与软件信息依据。随着政府机构改革的深化,那种权力高度集中的“全能”政府职能将会转化到宏观调控、社会服务、公共管理和市场监管等职能上。
综上所述,我们可以将电子政府比喻为一台高效、有序运转的“信息处理器”,政府管理的过程便是收集、加工、处理信息的过程,信息经过处理转化成类别清晰、内容准确的数据,储存在“信息处理器”的智能化内存中,当政府履行职能、制定政策时,相关的信息数据便准确上传、启用,使政府科学判断、理性决策、正确行动,全面服务于社会和公众。
3. 电子政务与社会回应力
数字化信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏,市场瞬息万变,需求多元化,这在客观上要求政府能及时、准确做出回应,迅速灵活地调整发展战略和政策。政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢。在传统组织结构下,信息结构是纵向层式的,整个信息的收集、处理、储存、传递是树形的,顶点只有一个,越到基层,发散叉越多。以这种方式收集信息需要一个漫长的过程,对信息的反馈自然也很慢。传统的管理模式往往在决策、执行等环节显得机械、迟钝。在网络时代,政府管理的各项公共服务通过网络进行,人们只要打开联网的电脑,就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式;可以了解政府及各部门的组织、职责、提供的服务项目和地点等基本情况;可以阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库;可以查阅各种电子法规和电子新闻;可以随时了解政府有关某项管理或服务的计划及其实施的进展情况;网络技术使职能机构与外界的信息交流是开放性的、多层次的、交互式的。信息的收集和处理是分散式的,可以形成多个信息中心,信息的传递渠道纵横交错,便于各个职能机构更好地利用外部信息资源,而且信息的反馈速度也很快。可以参加各式各样的讨论;可以了解政府掌握的宏观经济数字、专家分析和经济预测等信息。
电子政府数字化网络技术的运用首先大大提高了信息的保真率:社区或市民可以借助网络将信息直接传至决策层,使信息传递渠道多元化,且由中间层级信息传递被网络化替代,这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞,使信息传递准确、及时,避免了信息传递失真。
因此,电子政府的建立可大大提高政府的反应能力和社会回应力。
同时电子政府提高了公共行政的工作效率,行政工作人员有更充裕的时间和更充沛的精力提高自身的素质,提高管理技术,制定更加理性的政策,这样,不但加强了行政机关的自身建设,而且提升了对社会事务的管理能力。
另外凭借电子政府,能够加强政府部门之间、政府与社会、政府与公民之间的沟通、交流,获取大量的政治、经济、社会、文化等方面的信息,增加公民对政府的认同和支持,维护政府在公民中的权威性和合法性,极大地提高政府的回应能力。
再者,电子政府能促进公民的权力的普遍实现。随着经济的发展和社会的进步,公民的文化素质不断提高,公民的民主意识逐渐增强,参与国家和社会事务管理的愿望也越来越强烈,由被动参与转为主动参与,参与的人群由少数转为多数,参与的范围由窄渐宽。从公民的角度看,参政议政的内容表现为知情、参与、监督等。通过电子网络,公民可以有更多的机会、可以以更方便的方式了解政府在做什么,与政府沟通,反映他们的心声,提升政府的决策理性,提高政府决策的质量,实现对政府更加有效的监督。从政府的角度看,可以凭借电子政府发布政府公告,提供市政、公共事业、工商、环卫、人文、检察、医疗卫生等方面的行政信息,增加公共行政的透明度,增强政府的服务职能。
在21世纪,互联网将各终端用户发展为潜在的决策信息源,用户的意愿、要求可随时在网络上发送。由于网络终端交互联系,其意愿表达会引发网上信息聚集,即某种意愿的表达可能带动其他用户就相关问题发表见解,表达意愿,从而把恰当的信息提供给政府的领导者,避免信息不完全产生的有限理性。上网以后政府的信息采集就方便多了,国际国内、上下左右的材料都可以通过电脑网络信手拈来,大至国际冲突,小至一个村委会的情况,都可以通过因特网及时获取事件真相和国际舆论动向。
通过“村委会电脑选举信息系统”,国家民政部可以及时知道边远地区一位村长的姓名、文化程度、在村委会选举中获胜的过程、选举是否按照规定的法律程序进行等情况。通过电子信箱,国家最高领导人也可以了解基层百姓的喜怒哀乐。政府通过迅捷、四通八达的电脑网络与公众直接交流,在极短的时间内完成信息的采集、分析、加工和反馈,准确地把握自身、社会环境、公众的真实信息及相互关系状况,有利于政府机构增强判断能力和决策能力,提高管理水平。
这是由于互联网打破了信息垄断,人与人之间的交往变得自由、平等,必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念,把自己摆在与公民平等的地位来对待,抛弃官本位意识,树立民本位意识;抛弃全能观念,确立有限观念;抛弃垄断意识,建立信息资源共享意识。否则,保持原有的观念,是不可能发挥电子政府的技术优势作用的,只会在全球信息化的浪潮中错失良机,延误本国的发展进程。
凭借网络,政府可以建立政府组织之间、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制,从而可以打破时间、空间层级确立的制约,便于倾听社会各界的需求和呼声,传达政府施政的意图、方针,促进民主政治的发展。及时的信息反馈可以修正和完善失误的决策。
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