利益冲突已经成为地方政府恶性竞争的直接导源

三、地方利益冲突

利益冲突已经成为地方政府恶性竞争的直接导源。考察20多年来的经济改革历程，可以看出促进和保证经济稳定增长的主要源泉既不是来自中央政府的制度推动，也不是以企业为主体、市场为导向的需求推动，而是在地方分权进程中形成并不断强大的地方政府作为利益主体的经济扩张冲动^[16]。这种通过地方分权进而促进地方政府竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特称为“维护市场的经济联邦制”^[17]（marketing－preserving federalism）。他们指出这不仅是造就中国经济繁荣的最重要因素，而且在工业革命时期英国的崛起和20世纪初美国经济的腾飞中扮演了极为重要的角色。因此，地方利益的存在以及此间的利益冲突导源了我国地方政府的竞争。地方利益主要包括两个方面:

第一，本地区在经济发展方面的需要和满足。首先，尽管各地区有关经济发展的要素禀赋、资产存量、技术构成、基础设施、市场发育等诸方面差别很大，但是无一例外地都把地方经济总量的高速增长、实现就业、提高本地区人民生活水平、建立比较完善的地区产业结构、扩大地区对外开放的程度等等，当作本地区经济发展需要实现的主要目标。而与此相关的地方政府，则必然在更大程度上表现出对地区财政收入最大化、追求最好政绩的极大热情。所以，地方在发展经济方面的需要构成了地方利益的主要内容。这种地方利益能否得到满足，很大程度上取决于如何处理好地方局部利益与国家整体利益的关系。一方面两者之间有统一性；另一方面也存在着矛盾。地方政府往往从眼前利益的实际出发，对中央政府作出的经济决策和调整，只愿选择那些有利于地方经济发展的方面，如果对地方近期的发展没有短期效应，地方政府就不积极参与，甚至我行我素。当体制和制度创新还没有完全理顺地方利益与国家整体利益关系时，地方政府的行为就会更多地体现出地方利益的特殊性，即会更注重地方利益的实现。

第二，地方政府官员追求政绩的需要和满足。从公共选择理论视角来理解，即使在非市场决策中，人也是有理性和关心个人利益，与“经济人”不同的是他们在政治市场上活动。所以，可以认为，地方政府中官员们的行为同市场上“经济人”的行为极为相似，他们同样像“经济人”追求经济利益那样来追求政治利益，政府官员们不仅需要关心在任期间地方利益的实现程度如何，更关心自身的利益是否能够得到最大化的实现，如上级乃至中央的嘉奖、职级的升迁等。对物质利益和政治地位的需要，很大程度上支配着地方政府官员的行为取向。对于地方政府官员来说，能够带来地区经济发展，提高老百姓的生活水平，受到当地人民爱戴和享有威望等，是他们利益的重要体现。另外一个重要原由是，官员作为个体“经济人”，其个人的目的在于期望能够由此而得到上级的表彰和提升，获得更多的潜在利益。在目前的政治和经济体制下，地方政府官员追求政绩需要的满足更多依赖于本地区的经济发展指标。显然，各地在最大化地追求本辖区利益的过程中，必然产生各个地方政府之间的利益竞争和利益冲突。良性竞争能促使地方制度与管理服务创新，从而带动地方的全面发展；而现实中，长三角区域的某地可能会因为其较高的投资环境、高质量的公共服务水平或更低的投资成本等吸引了国际国内的资本与项目，带动了地方经济的繁荣与发展。但由于资源与市场份额的稀缺性，一方获利的同时意味着另一方的失利，彼此间的利益呈现较高的稀缺性，并且这种稀缺性程度随着城市区位、发展水平、规模的相似性而增强。基于此，很多政府行为为追求本届任期内短期经济效益，往往通过竞相压价，比拼优惠的恶性竞争形式实现经济发展指标最大化，是一种以牺牲地方长远利益为代价以谋取更多政治资本的发展模式。

因此，从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权能够诱发哈耶克所谓的“自发秩序”的慢慢形成，有利于调动地方行动主体（包括地方政府）发展经济和参与市场竞争的主动性与积极性，而当竞争缺乏有效的制度约束时就转向了过度竞争甚至恶性竞争，造成地方间恶性竞争及地方保护主义等等负效应的产生。通过放权让利于地方，中央政府赋予了地方自主发展的空间，然而与此同时，我们却缺乏一整套与之相适应的规范地方政府竞争行为的制度安排。所以长江三角洲所包括的10多个地方政府更直观地表现为地方利益间某种程度的冲突与排斥，及在这些冲突之下的非理性竞争行为。

从现实基础与发展需要出发，正如作者在相关研究中曾指出的长三角区域合作行政应该从自主合作的维度，为协调地区冲突及整合地区利益提供一种制度化合作平台，集中体现为区域性的划分及协调框架、行政区划制度改革、区域规划及区域合作组织的构建^[18]。